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Del régimen laboral de
los servidores del Estado y de sus Intituciones de acuerdo
con el Proyecto de
Reforma
del Código Procesal Laboral
Dr. Fernando Bolaños Céspedes*
1. Título XI del Proyecto de Reforma
del Código Procesal Laboral. Sobre el ejercio de “Los
derechos colectivos de negociación colectiva, conflictividad
laboral y huelga de los servidores del sector público.”
El Título XI del Proyecto del Código
de Trabajo reformado, sustituye el Título Octavo del Código
de Trabajo del año1943. A diferencia de esta última
normativa, el Título XI tiene como objeto principal de sus
regulaciones, el ejercicio de los derechos colectivos de negociación
colectiva, conflictividad laboral y huelga, por parte de los servidores
del llamado sector público. Se han mantenido no obstante
dentro del Título otras normas propias del derecho individual
de trabajo, para los trabajadores de dicho sector, limitadas al
tema del derecho al pago de indemnizaciones por cesantía,
como consecuencia de la terminación de las relaciones de
trabajo. Es posible que esta última materia se encontraría
mejor situada en una Ley de Empleo Público, pero a falta
de la misma resultaba necesario mantener una regulación
al respecto, dado el vacío normativo que se crearía
de no haber contemplado el Código de Trabajo reformado un
conjunto de disposiciones sobre el tema del pago de cesantía
a los trabajadores sujetos a una relación de empleo público.
No ha pretendido pues este Título del Proyecto del Código de
Trabajo, sustituir lo que debería ser una Ley de Empleo Público, “laborizando”,
por así decirlo, el régimen de empleo público, así como
tampoco trasladar, al Código Laboral, una regulación separada
y abarcadora de las relaciones estatutarias que se pueden dar en el sector
público. Nuestro criterio particular, en este sentido, es que un Código
de Trabajo regula las relaciones de empleo privadas, incluyendo las que pudieran
ser catalogadas como tales dentro del llamado sector público, no correspondiéndole
a este tipo de legislación el regular las relaciones de empleo de naturaleza
estatutaria. 1 Excepcionalmente como en este caso, se incluyen en el Código
de Trabajo disposiciones sobre derechos colectivos de los trabajadores, cuya
regulación no puede esperar a la elaboración de una prometida
Ley de Empleo Público, por razones que no admiten discusión. ¿Cuáles
son esas razones básicas? mencionemos rápidamente las siguientes:
1) Los derechos colectivos de los trabajadores en general se encuentran constitucionalizados
en nuestro país (artículos 60, 61, 62 y 74 de la Constitución
Política), sin que el texto constitucional haga diferencias ontológicas
entre trabajadores con régimen de empleo público y régimen
de empleo privado. 2) Costa Rica ha aprobado al menos tres Convenios Internacionales
con la Organización Internacional del Trabajo que dan un marco jurídico
a la libertad sindical para todos los trabajadores del país, sin que
pueda interpretarse que dichos convenios hacen acepción – con
excepción de algunos casos puntuales- entre trabajadores, tratándose
de empleados del sector público o privado.2 3) Los organismos de control
de la Organización Internacional del Trabajo han venido señalando
reiteradamente al país el incumplimiento de los principales convenios
en materia de derecho sindical, sobre todo en cuanto al derecho de la negociación
colectiva de los empleados del Estado y sus instituciones. 4) La misma Sala
Constitucional ha reconocido el derecho de la negociación colectiva
en el sector público con limitaciones importantes y ha ampliado mediante
el voto 1317-98 el derecho de huelga para los trabajadores que laboran con
la Administración Pública. 3 5) Tenemos en Costa Rica una conflictividad
laboral muy importante en el sector público, no solo por la capacidad
de las organizaciones sindicales en dicho sector y de su alta tasa de afiliación
sindical,4 sino también por la proximidad entre temas laborales y políticos,
asumidos por las organizaciones laborales como parte de su agenda de lucha,
todo lo cual obliga a encontrar mejores y más racionales canales de
solución de conflictos colectivos en este sector.
La obligada mezcla entonces, entre normas propias de una Código de Trabajo
que regula las relaciones de empleo privadas, con institutos del derecho laboral
( cesantía, negociación colectiva, arbitraje, huelga, etc.),
aplicados a trabajadores del Estado y sus instituciones, crea no pocos problemas
de aplicación práctica, dada la particularidad reconocida universalmente
de los trabajadores con régimen de empleo público, la cual deriva
a su vez de la naturaleza jurídica de su patrono: El Estado. El Título
que aquí se analiza pretende resolver estos problemas de la manera más
armoniosa posible, tomando en cuenta los diferentes intereses en juego ( públicos,
privados, sindicales, etc.), manteniendo regulaciones, ciertamente limitantes
en algunos casos, para los derechos colectivos de los servidores del sector
público en general, extendiendo a ellos sin embargo, hasta donde el
estado de la jurisprudencia constitucional actual lo permite, los principales
institutos que contempla la Constitución Política en su beneficio,
como son los de negociación colectiva y conflictividad laboral, incluyendo
el derecho de huelga.
El título se inicia con una definición muy importante sobre el
concepto de trabajador del Estado, de sus instituciones y órganos, que
a nuestro juicio no es equivalente al de trabajador del sector público
en general, concepto que también utiliza este Título Decimoprimero,
solo que para ser aplicado a otros institutos, como son los de la negociación
colectiva y la conflictividad laboral. Aún así – a pesar
del uso restringido que tiene entonces este primer concepto –, el artículo
677 introduce una definición tan amplia de lo que es un servidor del
Estado, de sus instituciones y de sus órganos, que permite cobijar bajo
la misma no solo a los trabajadores adscritos a una relación de naturaleza
estatutaria, sino también al personal “laboral” enganchado
mediante contrato de naturaleza laboral. En este último sentido, se
convierte en criterio axial - que de seguro tendrá enorme importancia
en la jurisprudencia futura -, la norma según la cual las relaciones
con los trabajadores sujetos a contrato laboral se regirán por el derecho
común y disposiciones conexas, salvo que la ley disponga otra cosa.
De esta manera, el artículo 677 no solo contempla la distinción
entre personal “laboral” y personal “funcionarial”,
sino que además establece el régimen preferente para cada caso,
evitando que en el futuro se produzcan las confusiones que a veces ha creado
la jurisprudencia patria, al considerar que todos los servidores públicos
tienen el mismo régimen jurídico.5
El artículo 678 pasa a ser, por otro lado, uno de los artículos
centrales del nuevo Título, ya no solo por la función directa
que se le asigna en cuanto excluye taxativamente a un grupo de funcionarios
del derecho al pago de indemnización por terminación de su relación
de servicio con el Estado, y sus instituciones, sino también porque
este artículo permite luego determinar – función indirecta –,
cuáles servidores se encuentran excluidos del derecho a la negociación
colectiva. 6 De esta forma, se simplifica un tema tradicionalmente controversial,
como es el tratamiento que debe de darse a un grupo de funcionarios públicos
en una situación jurídica que los distingue del funcionariado
normal, para convertidos de hecho en grupo diferenciado, a caballo entre la
condición de empleado y de dirigente político, quienes con frecuencia
responden de sus actos no ante un Jefe o Jerarca en el sentido tradicional
del concepto, utilizado por los artículos 2 y 5 del Código de
Trabajo, sino ante una comunidad política local o nacional. Se incluyen
allí también dentro de este grupo diferenciado, las personas
que alguna doctrina ha llamado personal de alta dirección, que aunque
subordinados a una autoridad política superior, gozan no obstante de
una altísima discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones, y ejercen
claramente competencias de derecho público.
En adición a lo expuesto, y para concluir nuestro breve resumen sobre
los primeros artículos del Título bajo análisis, resulta
necesario referirse al nuevo artículo 680 allí contemplado, en
cuanto admite que aún cuando un despido no se produzca por causa justificada,
los servidores públicos en general tendrán derecho a la indemnización
correspondiente por terminación de la relación de trabajo, cuando
así lo admitan leyes especiales, reglamentos autónomos de trabajo
o acuerdos colectivos concluidos de acuerdo con este Código. De este
modo, se abre paso a que por medio de los frutos de una ley especial, de una
negociación colectiva, o de un reglamento autónomo de trabajo
se pueda superar lo ya establecido en la legislación común sobre
el tema. Tal es el caso actualmente de la Ley de Asociaciones Solidaristas,
y de algunos laudos arbitrales del pasado que pasaron a incorporarse a los
Reglamentos Autónomos de Servicio de importantes instituciones del Estado.
7
2. La determinación del ámbito objetivo
y subjetivo para la utilización de los instrumentos de solución
de conflictos colectivos y de las convenciones colectivas.
El Capítulo Segundo del Título
XI del Proyecto de Código Procesal Laboral, establece requisitos
generales para la determinación del ámbito objetivo
y sujetivo para la utilización de los instrumentos de solución
de conflictos colectivos y de las convenciones colectivas. Los
medios de solución de conflictos colectivos que contiene
el Capítulo son los mismos que ha mantenido el Código
de Trabajo desde el año 1943: los arreglos directos, la
conciliación y el arbitraje.
El artículo 644 define el ámbito subjetivo de las personas que
pueden beneficiarse de los instrumentos arriba indicados. El artículo
685 determina el ámbito objetivo de la negociación colectiva
en general (convenciones, conciliaciones, arreglos directos), y de los laudos
arbitrales como solución no negociada del conflicto colectivo.
El mencionado artículo 685 reviste como se comprenderá una enorme
importancia, pues sirve de límite a la capacidad negociadora de las
partes o decisoria de los árbitros, indicándonos, por así decirlo,
las señales de identidad de la negociación colectiva y de la
capacidad de los árbitros cuando se trata del llamado sector público.
Obsérvese que este capítulo ya no refiere a los trabajadores
del Estado y sus instituciones en particular, sino del sector público
en general. Aunque las normas del Capítulo Segundo no definan “sector
público”, debemos entender que se trata tanto del Estado y sus
instituciones como de las llamadas empresas públicas, independientemente
de su titularidad y administración, pues aquí lo que interesa
es que forman parte de la llamada Hacienda Pública, de acuerdo con la
definición que al respecto da la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República.
El artículo en cuestión (685) tiene como antecedente indudable
(basta comparar su redacción), el actual Reglamento sobre Negociación
Colectiva en el Sector Público, de junio del año 2001. No obstante,
contiene algunas normas que posibilitarían una mayor amplitud en la
negociación de materias económicas, como sucede en el inciso
i) del artículo, donde las límites a la negociación vienen
constituidos únicamente por normas de carácter prohibitivo o
por aquellas situaciones que de producirse crearían inconsistencia en
las estructuras salariales (verbigracia con el escalafón de puestos
del Servicio Civil). Esta regulación obligaría a nuestro juicio
a los Poderes Legislativo o Ejecutivo, a dictar disposiciones prohibitivas
con carácter general, si se desea utilizar esta forma de limitación
a libertad de negociar convenciones colectivas en el sector, ya que de establecerse
prohibiciones particulares para ciertas empresas o trabajadores, ello podría
resultar discriminatorio y por tanto inconstitucional.
Los artículos 686 a 689, nos presentan otras particularidades de la
negociación colectiva así como de la competencia de los árbitros
en el caso de laudos arbitrales, que definitivamente distinguen y separan este
tipo de soluciones a la conflictividad laboral de las que contempla el mismo
Código de Trabajo con respecto al sector privado. El numeral 686 en
su parte final previene expresamente contra la posibilidad de hacer extensivos
beneficios que se han logrado para los servidores cubiertos por este Título
a los servidores excluidos de esos mismos beneficios, de modo que por vías
alternas se pudiera terminar burlando las prohibiciones de los artículos
678 y 689. 8 El artículo 687, siguiendo la jurisprudencia de la Sala
Constitucional en la materia, sobre todo en los votos 1686-92 y 4453-2000-
prohíbe expresamente dispensar leyes, reglamentos o directrices gubernamentales,
lo que, según mi punto de vista, no impediría negociar a gran
escala el contenido mismo de los reglamentos y directrices que van a afectar
a todo el Sector Público, propiciando así mega negociaciones
entre sindicatos y los Poderes del Estado. En igual sentido, y por las mismas
razones (votos 1686-92 y 4453-2000 de la Sala Constitucional), el artículo
688 exige que en el caso de los laudos arbitrales los árbitros no pueden
ser legos en derecho, los tribunales arbitrales deben ubicarse en sede judicial,
y no es posible fallar en conciencia. 9
Finalmente, en cuanto deba aquí hacerse referencia a la Seción
II del Capítulo Segundo, que examinamos, el numeral 690 nos dibuja un
tipo de negociación que podemos llamar “ad referéndum”,
en el tanto ningún acuerdo puede ser válido si éste no
cuenta con la aprobación del órgano jerárquico competente
para comprometer la voluntad de la entidad correspondiente. Igualmente, contempla
este artículo un recordatorio del llamado principio de legalidad presupuestario,
el cual debemos entender que no se extiende a todas las negociaciones del sector
público, sino únicamente a aquellas que puedan comprometer dicho
principio, es decir cuando se trate de la creación de obligaciones que
para ser válidas y eficaces requieran de su inclusión en el Presupuesto
Nacional. Obsérvese que nuevamente, este último requisito puede
alentar las alianzas sindicales en el sector público, para negociar
la misma Ley de Presupuesto, o al menos la inclusión en la misma, de
aquellos beneficios que previamente se hubieren pactado por el Poder Ejecutivo.
3. Las lÍneas generales
del reglamento de negociación
colectiva dentro de la Reforma del Código Procesal Laboral.
La suscripción de convenciones colectivas
en el sector público que recoge el Título bajo examen,
sigue algunas líneas generales del Reglamento de Negociación
Colectiva para el Sector Público de Junio de 2001, pero
se separa de él en aspectos muy importantes, abriendo paso
a un nuevo tratamiento de esta materia en nuestro país.
Ya referimos como el artículo 686, al definir el ámbito
objetivo de la negociación colectiva en general, amplió en
alguna medida las posibilidades de negociación. Pues bien,
otra diferencia muy importante, es la posibilidad de que en el
llamado sector público se den negociaciones más allá del ámbito
de una empresa o institución. Se trata de abrir el marco
legal para la negociación donde participen varias empresas
públicas, o incluso instituciones con empresas públicas
(verbigracia ICE, Compañía Nacional de Fuerza y Luz,
y RACSA, como parte del Grupo ICE), con los sindicatos de esas
empresas o instituciones. Lógicamente que ello plantea problemas
de legitimación a nivel sindical, que el Capítulo
III pretende resolver con algunas reglas muy generales, pero que
posiblemente requerirán de un desarrollo reglamentario posterior.
10
La regla general sobre representatividad sindical sigue siendo la que el Código
había contemplado desde su inicio en el artículo 56, esto es,
la aplicación del criterio mayoritario, con la salvedad del caso de
los sindicatos gremiales o de oficio, que aún siendo minoritarios podrían
sin embargo suscribir una convención colectiva independiente cuando
se trate sus propios intereses (artículo 692 del Código reformado).
No obstante, ese criterio mayoritario simple, solo se aplicaría para
el caso de convenciones colectivas en una sola empresa pública o institución,
pues si se tratara de una convención colectiva que va a afectar a varias
empresas públicas o a grupos de empresas e instituciones, entonces se
aplican los criterios del artículo 693. Conforme con esta norma, todo
sindicato que desee participar en la mesa negociadora, deberá contar
con al menos dos requisitos iniciales: afiliación en por lo menos una
de las empresas o instituciones del grupo donde se celebrará la convención
colectiva, y que esa afiliación por empresa o institución supere
la cota de un quince por ciento del total de sindicalizados en dicha empresa
o negociación. Nótese que la norma no nos habla de sumar afiliaciones
de distintas empresas del Grupo, sino que debe contarse con ese 15% en al menos
una de las empresas o instituciones donde se celebrará la convención
colectiva. El porcentaje pudiera ser caprichoso, pero resulta razonable si
tomamos en cuenta que de acuerdo con el artículo 56 del Código
de Trabajo una negociación por empresa requiere la afiliación
de más de la tercera parte de los trabajadores, de modo que con menos
de la mitad del porcentaje solicitado en el artículo 56 ya se tendría
acceso a la mesa negociadora, sin que tampoco resulte un porcentaje fácil
de obtener, tomando en cuenta la tasa de afiliación sindical en Costa
Rica, que no pasa del 11% de la población empleada.
Lo anterior no quiere decir - según lo interpretamos al aplicar conjuntamente
lo dispuesto por el artículo 56, 692 y 693 -, que un solo sindicato,
por ejemplo, o dos incluso, que sumen un 30% de los asociados (15% en una empresa
y 15% en otra) no podrían solicitar una negociación colectiva
por grupo de empresas, pues aún no habrían llenado el requisito
del artículo 56 en cuanto a contar con una afiliación sindical
conjunta de más de la tercera parte de los trabajadores. Esto vendría
a indicarnos que para poder negociar convenciones de ámbito mayor al
de una empresa o institución, todos los sindicatos en conjunto deberán
además cumplir con una afiliación superior al 33.33 de los trabajadores
en el conjunto de las instituciones o empresas y en cada una de ellas en particular.
De esta manera, si el colectivo de todos los sindicatos reúne más
de la tercera parte de afiliación en el conjunto de las empresas y/o
instituciones, y además se cumple al menos ese porcentaje en cada empresa
o institución del grupo, entonces entra a regir el criterio del 15%
para la legitimación de cada sindicato.
El artículo 693 contempla además las reglas de representación
sindical en la mesa negociadora. Se ha partido de un criterio práctico
de asignar un representante sindical por cada mil afiliados de la organización
en el sector, o sea en el conjunta de las empresas o instituciones donde se
celebrará la convención colectiva. Esto implica, lógicamente,
que a mayor cantidad de afiliados, mayor representación en la mesa negociadora.
Dado que en ciertos grupos de empresas, la mesa podría ser muy amplia,
el artículo introduce el concepto de “representación de
los trabajadores” asumiendo que la representación de éstos
resulta al final de cuentas una sola, donde sus decisiones deberán tomarse
por mayoría simple de los votos escrutados en cada votación específica.
De esta manera, se obliga a la representación sindical a producir una
voluntad común, no importa la cantidad de sindicatos representados y
las posiciones diferentes que pueden expresarse al interior de dicha representación.
Cabe agregar, en cuanto al tema de la legitimación de los sindicatos
para negociar y por tanto hacerse representar dentro del sector sindical, que
en caso de conflicto sobre este tema, corresponderá al Ministerio de
Trabajo hacer la designación correspondiente. Tratándose de una
competencia exclusiva a favor del Ministerio de Trabajo, su decisión
será ejecutoria, sin perjuicio de las acciones de nulidad que podrían
intentarse en la jurisdicción común. Como dato de interés,
el criterio mayoritario vuelve a jugar un papel importante en la reforma que
se analiza, pues en el caso de que existieran varias organizaciones sindicales
interesadas en un proyecto de convención colectiva, y éstas no
se pusieren de acuerdo para formular un solo proyecto unitario en el plazo
que el empleador les concederá a tal efecto, se tendrá como proyecto
a negociar el que hubiere presentado el sindicato mayoritario, si la negociación
es en una sola empresa o institución, o el proyecto que respalde la
mayoría de representantes sindicales ( mayoría simple), si se
trata de una negociación por sector ( artículo 697).
Otra diferencia muy importante entre la reforma que aquí se comenta
y el Reglamento para la Negociación Colectiva en el Sector Público
de junio de 2001, se refiere a la figura y papel de una comisión nacional
encargada de dictar políticas para la negociación colectiva en
todo el sector público. De acuerdo al artículo 711 del Código
de Trabajo reformado, y atendiendo observaciones tanto de las misiones de buena
voluntad de la OIT que han visitado país en los últimos años,
como de la jurisprudencia del Comité de Libertad Sindical de esa misma
organización internacional, se ha mantenido la existencia de una Comisión
para todo el sector público, con la representación del más
alto nivel gubernamental. No obstante, esta comisión no tendrá una
función tutelar sobre cada convención colectiva específica
que se negocie, sino que sus facultades se ejercen a nivel de definición
de políticas generales para la negociación colectiva de todo
el sector público, o de definición a nivel de una negociación
particular, pero en este último caso, únicamente para que sirvan
de referente a los negociadores y nunca con carácter vinculante. Además,
tendrá esta Comisión un carácter consultivo, lo cual podrá ser
de ayuda en determinado momento para las partes, siempre y cuando no se abuse
de esa función, renunciando los delegados patronales a su obligación
de representar los intereses de la empresa o institución que se trate.
Esto es, que en el diseño de la negociación colectiva que presenta
el Título XI, la Comisión creada y regulada en los artículos
711 y 712 no permitiría bajo ningún concepto sustituir la voluntad
de la administración negociante por la de esta Comisión, ni de
manera expresa ni implícita.
Finalmente, es importante destacar que el artículo 708 otorga a las
convenciones colectivas que se negocien y firmen en el sector público,
de acuerdo con las normas del Título XII, los mismos efectos que señala
expresamente el artículo 62 de la Constitución Política,
reconciliando entonces el instituto de la convención colectiva de los
empleados de la administración y de las empresas públicas, con
un derecho de rango constitucional, que en no pocas oportunidades la jurisprudencia
que querido separar. La conclusión que debemos asumir de cara a estas
nuevas regulaciones es muy simple en realidad. El derecho a negociar convenciones
colectivas, conforme con la Constitución Política no puede ser
expropiado a los trabajadores del Estado y sus instituciones ni a los trabajadores
de las empresas públicas. La existencia de un régimen de empleo
público condiciona ciertamente la naturaleza y los alcances de la negociación
colectiva en este sector, pero no la elimina; la somete a regulaciones especiales,
que sin sacrificio de la libertad sindical toman en cuenta el origen de los
fondos que administran estas empresas e instituciones así como la personalidad
del Estado-patrono.
4. Sobre la Reforma de Código de Trabajo
respecto a los conflictos colectivos dentro del “sector público”.
La reforma al Código de Trabajo que aquí se
analiza, introduce regulaciones de enorme efecto práctico
en el tema de los conflictos colectivos dentro del sector público.
Después del voto 1696-92 de la Sala Constitucional, la utilización
de los medios tradicionales de solución de conflictos colectivos
de carácter económico social, tales como la conciliación,
el arreglo director y el arbitraje se entendieron desterrados de
este sector. En realidad esa ha sido una interpretación
restrictiva del voto en cuestión. Lo cierto es que la Sala
Constitucional mantuvo la posibilidad de arbitrajes como medio
de solución de conflictos colectivos de carácter
económico social para lo que entonces llamó “administraciones
con régimen de empleo privadas”, - que muchos hemos
identificado con lo que el artículo 111 inciso 3) de la
Ley General de la Administración Pública llama “servicios
económicos del Estado-, siempre y cuando el tribunal arbitral
estuviera integrado por abogados y el arbitraje fuera de derecho,
esto es, sin posibilidad de ignorar la existencia de normas de
carácter general e imperativo que funcionan como límites
del objeto del laudo arbitral. Pero además, el mismo voto
la Sala Constitucional dejó entrever que si en el futuro
podía crearse un régimen racional y separado para
la solución de conflictos colectivos con la administración,
en general, ello podría dar lugar a una normativa constitucionalmente
aceptable.
La reforma contenida en el Título XI, y concretamente en los capítulos
II, III y IV del mismo, pretende precisamente establecer ese régimen
racional y separado para la solución de conflictos colectivos de carácter
económico y social en el sector público, devolviendo a sus trabajadores
el derecho al uso de los instrumentos históricamente utilizados con
anterioridad de la conciliación y el arbitraje. Con ello además
se soluciona un defecto “sistémico” que ha arrastrado el
derecho procesal laboral costarricense después del voto 1696-92, como
es la imposibilidad de acudir a una conciliación en el sector público,
no obstante que el derecho de huelga en este sector es un derecho real, incluso
fortalecido con la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso a) del artículo
376 del Código de Trabajo por parte de la misma Sala Constitucional.
11 Lo absurdo de la situación ha consistido en que por un lado la legislación
sobre huelga exige una conciliación previa antes de la ejecución
de la misma, mientras que el voto 1696-92 impide acudir a la conciliación
por haber declarado inconstitucional dicho Tribunal tal canal de solución
de los conflictos colectivos dentro del sector público.
El Capítulo IV del Código reformado restablece pues no solo la
conciliación y el arbitraje, sino también el arreglo directo,
como formas de solución de los conflictos colectivos en el sector público.
No obstante, somete a esos instrumentos, en cuanto a su objeto, a las mismas
limitaciones que contiene el Título para la negociación de convenciones
colectivas en el mismo sector (artículo 702, inciso a) en relación
con los artículos 686 y 687). Ninguno de esos mecanismos de solución
podrá tampoco dispensar o excepcionar leyes o reglamentos vigentes,
debidamente promulgados (artículo 688). En cuanto al arbitraje, específicamente,
no se permitirá el arbitraje de conciencia, debiendo ser de derecho;
y los respectivos tribunales arbitrales deberán estar integrados por
profesionales en derecho. El arbitraje solo puede radicarse en sede judicial,
cuando se trate del sector público, sea que no es admisible el arbitraje
jurídico administrado por un una entidad que no sea el propio Poder
Judicial (artículo 689).
Podemos decir entonces que la reforma al Código Trabajo, en este Título,
se alinea en términos amplios con la jurisprudencia existente de la
Sala Constitucional, para lo que es la solución de conflictos colectivos
de carácter económico social, sin caer en la interdicción
de dichos mecanismos como ha sido la interpretación tradicional –justificada
a la larga en parte por ausencia de nueva legislación–, que se
le dio al voto 1696-92 ya antes mencionado.
En lo que se refiere al tema de la huelga, que como sabe es el conflicto colectivo
por excelencia, el Capítulo IV del Título bajo análisis
no aporta mayores novedades. La huelga en el sector público, desde el
punto de vista sustantivo y procesal, se rige simple y llanamente por el resto
de disposiciones del Código de Trabajo en esta materia. No podría
ser de otra manera, pues lo que la Constitución Política quiere
regular, cuando somete el instituto de la huelga a una reserva de ley, en el
artículo 61, es la huelga en general, estableciendo una interdicción
para las huelgas que puedan afectar servicios públicos, término
este último que debemos identificar, conforme la doctrina moderna con
el de servicios esenciales. Debemos cuidarnos pues de no confundir “empleo
público” con “servicio público”, tal como algunos
lo hacen, pretendiendo que nuestro ordenamiento limita “a priori” el
derecho de huelga de los empleados de la Administración Pública.
En realidad esto no es así. El servicio público, hoy equiparado
con servicio esencial, no lo prestan solamente los empleados de la administración,
sino que también lo hacen, y en un porcentaje importante los trabajadores
del sector privado. Lo que interesa aquí distinguir no es el régimen
de empleo, sino la naturaleza del servicio y su impacto en los derechos constitucionales
del resto de los ciudadanos, como son los derechos a la vida, a la salud, y
a la seguridad.
En síntesis, la regulación del derecho de huelga de los servidores
del Estado y sus instituciones, lo mismo que de las empresas públicas
en general, se regirá por las reglas del Código de Trabajo para
huelgas en servicios esenciales, cuando ello sea el caso, y de lo contrario,
se regirá por las disposiciones de ese mismo cuerpo de leyes, para la
huelga en general.
5. Conclusiones.
Concluyo diciendo que el proyecto de reforma
al Código de Trabajo, aquí comentado, tiene el gran
mérito de conciliar una serie de tendencias, herramientas
jurídicas y de conceptos, que se nutren no solo de las fuentes
clásicas del Derecho Laboral, sino también del Derecho
Constitucional y, particularmente, de la jurisprudencia dictada
en Costa Rica por la Sala Constitucional. Hasta hoy ha parecido
que esta última jurisprudencia cerraba muchos caminos a
la negociación colectiva en el sector público, al
punto de pensar en una verdadera conculcación de un derecho
constitucional y reconocido por muchos instrumentos internacionales
sobre derechos humanos. El nuevo Título XI devuelve pues
la negociación colectiva a los trabajadores del sector público,
así como el uso de otros medios de solución de conflictos
colectivos, sin derribar la puerta divisoria que necesariamente
va a seguir existiendo con respecto a la negociación que
se puede dar en el sector privado.
Setiembre de 2005.
NOTAS
* Magistrado Suplente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia de Costa Rica
1 Es necesario aclarar que con la división anterior entre
derecho laboral y derecho de la función pública no
estamos aceptando que se sustraiga de la aplicación del
derecho laboral a los trabajadores públicos del Estado y
sus instituciones que no se rigen por una relación pública
deempleo, sea por una relación estatutaria. Todo lo contrario,
defendemos el derecho de muchos trabajadores del Estado y sus instituciones,
lo mismo que de las empresas públicas del Estado, a continuar
rigiéndose por el Derecho Laboral, como derecho tutelar
aplicable a ellos. En tal sentido, consideramos que nuestro país
está maduro para aceptar una diferenciación entre
el personal “laboral” de la Administración respecto
del llamado funcionariado.
2 Piénsese en los convenios 87, 98 y 135 de la OIT. El Convenio
98, como se sabe, autoriza a la legislación nacional a exceptuar
del derecho de la negociación colectiva a los llamados “public
servants”, según la versión original en idioma
inglés del convenio, concepto que no abarca como se pretende
a todos los servidores públicos sino únicamente a
aquellos que tienen competencias de derecho público, según
interpretación reiterada del Comité de Expertos de
la OIT
3 Precisamente, la ausencia de armonía y de continuidad
entre lo dispuesto en varios votos de la Sala Constitucional sobre
el tema, tales como los votos 1696-92, 4453-2000 y 1317-98, hacen
muy necesario legislar sobre el particular. Piénsese en
el problema representado por la prohibición de la conciliación
en las administraciones con régimen de empleo público
en el voto 1696-92, mientras que por otro lado se expande el derecho
de huelga en el voto 1317-98.
4 La tasa de sindicalización en el sector público
de Costa Rica es de un 50%.
5 La noción de Estado como patrono único es en parte
culpable de esta confusión, que con frecuencia impide la
aplicación de los institutos iuslaboralistas a trabajadores
del Estado que no están adscritos a una relación
de tipo estatutario.
6 Ver artículo 686 subsiguiente.
7 Verbigracia, laudos arbitrales de la Caja Costarricense de Seguro
Social y del Instituto Costarricense de Electricidad.
8 Desde mi punto de vista, esto no impide que por vía de
ley se puedan establece regulaciones propias, similares en su contenido
a las previstas en una convención colectiva, para jerarcas
y personal de alta dirección en general. No obstante, ello
deberá hacerse mediante normas de carácter general
y no por medio de normativas separadas para cada empresa o institución.
9 A diferencia de lo expresado por la Sala Constitucional en su
voto 1696-92, no se introduce en el Capítulo II del Título
XI una distinción entre administraciones con régimen
de empleo público y administraciones con régimen
de empleo privado, dado se ha considerado que si nuestro Tribunal
Constitucional introdujo tal distinción lo fue, según
explica el mismo voto, en el tanto no existiera un sistema racional
y objetivo en la legislación común que diera a la
solución de conflictos en el sector público en general
una normativa propia, conforme con la naturaleza particular de
los fondos públicos que maneja dicho sector.
10 Personalmente pensamos que este mismo esquema de negociaciones
macro, integradoras de distintas empresas, debería posibilitarse
también en el sector privado, superando la normativa tradicional
en esta materia de nuestro Código de Trabajo, que hace casi
imposible la negociación fuera del ámbito mono empresarial.
Será importante observar el comportamiento práctico
del nuevo instituto que introduce el Título XI, para valorar
su posterior incorporación al resto de convenciones colectivas
del país.
11 Recordemos que el voto 1317-98 de la Sala Constitucional, de
las 10.12 horas del 27 de febrero de 1998, declaró inconstitucional
el inciso a) del artículo 376 que incluye como servicios
públicos “Todos los que desempeñen los trabajadores
del Estado o de sus instituciones, cuando las actividades de aquél
o de éstas no sean también propias de empresas particulares
de lucro;”
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