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La relación estutaria como límite al ejercicio del derecho
de negociación colectiva

El principio de relación estatutaria, derivado de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, constituye uno de los preceptos que más controversia y discusión genera en la actualidad. Al considerar la jurisprudencia de la Sala Constitucional en la materia, la cual partiendo de la definición de relación estatutaria limita el ejercicio de una serie de derechos consagrados por la propia Carta Magna para los funcionarios públicos, se genera el interés de efectuar un desarrollo de este tema y poder precisar los límites y alcances de este principio.
El presente trabajo procura básicamente el análisis y estudio de la relación estatutaria, con la finalidad de determinar la existencia de elementos que permitan cuestionar la posición imperante en la jurisprudencia constitucional. Para ello, partiremos de la misma metodología de análisis utilizada en la Sala Constitucional al momento de aplicar el texto constitucional, consistente en un análisis integral de los preceptos constitucionales y la referencia histórica de los mismos.
La estructura del ensayo abarca cinco partes. En el apartado número uno se desarrollarán los antecedentes normativos de la relación estatutaria, con la finalidad de mostrar las principales regulaciones emitidas con la finalidad de regular las relaciones de trabajo de los empleados públicos. En el segundo punto, se reseñan los votos más relevantes de la Sala Constitucional en torno al empleo público, lo que nos permitirá delimitar el estado actual de la discusión en Costa Rica.
En el punto número tres se desarrolla el surgimiento histórico del principio de relación estatutaria, lo que nos permitirá ubicarlo en visión determinada del Estado y de la relación que mantenía con sus funcionarios. En el punto cuatro se analizan los límites y alcances de la relación estatutaria desde una nueva perspectiva y recurriendo para ello a las mismas bases de interpretación que utiliza la Sala Constitucional en sus resoluciones. Como se verá en el estudio, pese a utilizar las misma metodología interpretativa las conclusiones son diferentes.
Finalmente en el punto cinco se concluye respecto a la importancia de la discusión sobre la relación estatutaria y las implicaciones que tiene considerar las diferentes posiciones mostradas.

2. Antecedentes del empleo público en Costa Rica.

La primera normativización del régimen de empleo en el Estado actual, se encuentra con la promulgación del Código de Trabajo en el año de 1943, que en su artículo 14 dispone:
Esta ley es de orden público y a sus disposiciones se sujetarán todas las empresas, explotaciones o establecimientos, de cualquier naturaleza que sean, públicos o privados, existentes o que en lo futuro se establezcan en Costa Rica, lo mismo que todos los habitantes de la República, sin distinción de sexos ni de nacionalidades.

Se exceptúan:

a) Las disposiciones que el presente Código declare sólo aplicables a determinadas personas o empresas;
b) Las empresas que en la actualidad trabajen en el país en virtud de contratos o concesiones del Estado, en cuanto resulten indudablemente afectados los derechos adquiridos que emanen del texto de los mismos; pero el solo hecho de la prórroga de tales contratos o concesiones, o su novación, deja a los interesados sometidos a todas las cláusulas de este Código y de sus Reglamentos aun cuando se haga constancia escrita en contrario; y

Resulta importante destacar la creación del Código de Trabajo, por los principios sobre los cuáles el mismo encuentra sustento, a saber, irrenunciabilidad de los derechos, protección al trabajador como parte más débil de la relación laboral, condición más beneficiosa, norma más favorable e in dubio pro operario. Por tanto, se puede concluir, que al menos en el periodo comprendido entre el año 1943 a 1949, las regulaciones en el empleo en el sector público estaban enfocadas a la protección de los intereses de los trabajadores.
La promulgación de la Constitución Política en el año de 1949, marca el inicio de una nueva etapa en las regulaciones del empleo del sector público, en virtud de los contenidos de los artículos 190 y 191 del texto constitucional, que delegan en un Estatuto del Servicio Civil la regulación de las relaciones entre el Estado y los Servidores Públicos y crean requisitos especiales para el nombramiento y remoción de los mismos:

IDONEIDAD COMPROBADA y CAUSA JUSTA CONFORME A LA LEGISLACIÓN DEL TRABAJO.

La Constitución Política permite la introducción de criterios basados en los intereses del Estado al momento de regular las relaciones de trabajo, aún en detrimento de los intereses de los trabajadores. Como parte de esta tendencia, se encuentra el voto de la Sala de Casación del año 1951, número 58 de las 15:10 horas del 20 de julio, en donde al analizar la suscripción de Convenciones Colectivas en el sector público indicó:
“ Que el Tribunal Superior de trabajo ha interpretado rectamente los artículos 56 del Código de la materia al entender que este impone al patrono particular – en el supuesto a que el mismo se refiere – la obligación de celebrar con el respectivo sindicato, cuando este lo solicite, una convención colectiva con el fin inherente a tales convenios, obligación esa que no alcanza al Estado o a sus instituciones, pues el término “particular” que emplea dicho texto circunscribe las obligaciones a aquellos patronos que no son el Estado y sus instituciones.”
El nuevo periodo en la regulación de las relaciones del Estado y con sus servidores, que inicia con el surgimiento de la Constitución Política y hasta el año 1979, no logra consolidar una tendencia en el ámbito de tribunales de justicia sobre el carácter de “relación estatutaria”, respecto al vínculo existente en el Estado y el servidor público, lo que permitió la aplicación de los institutos propios del Código de Trabajo a estas relaciones, aún cuando en el caso específico de las convenciones colectivas se concibiera el mismo como no obligatorio para el Estado.
La promulgación de la Ley General de Administración Pública inicia un nuevo periodo en la concepción del empleo en el Estado, desde 1979 y hasta el año 1992, apoyado fundamentalmente en criterios e interpretaciones realizadas por la Procuraduría General de la República, que enfatizan en la naturaleza de relación estatutaria, el nexo existente entre el Estado y los servidores públicos.
La Ley General de Administración Pública, consagra el principio de APLICACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN LAS ACTIVIDADES DEL ESTADO Y SUS INSTITUTUCIONES (artículos 3, 8, 9 y 11 LGAP), además de regular los principios básicos de la actuación del Estado (artículos 4 y 11). Partiendo de estos criterios jurídicos, se llega a consolidar una tendencia contraria a la aplicación de principios e institutos emanados del Código de Trabajo, en las relaciones de empleo público, por considerar que en las mismas prevalecen las normas administrativas. Esta posición, encontró énfasis en la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público, lo cual llegó a ser negado por los criterios de la Procuraduría General de la República.
La concepción de la relación entre el Estado y los servicios públicos como de carácter estatutario tiene un respaldo fundamental, en el voto número 1696-92 de la Sala Constitucional, cuya reseña requiere de un análisis aparte.

Aún cuando la resolución de Sala Constitucional, base para analizar la materia de empleo público corresponde al año 1992, en el año 1990, se emitió el voto número 1119-90, en donde se realizan algunas concreciones los principio de relación estatutaria. En este último voto se determinó que los principios propios del régimen de empleo público son aplicables todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto administración central, como entes descentralizados.
Mediante resolución número 1696-92, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, la Sala Constitucional entró a resolver una acción de inconstitucionalidad presentada por el Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), en contra del artículo 368 del Código de Trabajo.
La acción de inconstitucionalidad es presentada en un contexto marcado por utilización constante del capítulo del Código de Trabajo, referente a la solución de conflictos de carácter económico y social, como una estrategia para obtener mejoras en las condiciones de trabajo, frente a la negativa de la Administración de suscribir nuevas convenciones colectivas (Abadía Arrieta, Leda y Alvarez Salazar, Isidro, 2000, pág. 128).
De la interpretación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, la Sala Constitucional concluye la diferenciación del empleado público del privado, concluyendo para los primeros un régimen de empleo regido por el Derecho Público, mismo que se caracteriza por contener principios diferentes a los del derecho laboral privado, sino en muchas ocasiones, contrapuestos a estos. Con base en esta argumentación fueron declarados inconstitucionales, la aplicación del capítulo del Código de Trabajo, sobre conflictos colectivos económicos y sociales, en la Administración Pública.
A partir de la resolución 1696-92, se ha desarrollado un proceso tendiente a cuestionar la aplicación de principios derivados del Derecho del Trabajo en la Administración Pública. En algunos casos, se niega por completo la vigencia de los mismos, mientras que en otros, se acepta con modificaciones tendientes a proteger el interés público.
Al amparo del principio de relación estatutaria, se niega por completo la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público. En forma similar, se rechaza la aplicación del principio “contrato realidad” en las relaciones de trabajo del Estado. Por otra parte, el instituto del Ius Variandi recibe modificaciones respecto al tratamiento en el sector privado. En las relaciones de trabajo en el sector privado, el Ius Variandi adquiere naturaleza abusiva, esencialmente cuando se afecta económicamente al trabajador. En el sector público, no basta el mero perjuicio al trabajador para calificar de abusiva las modificaciones de las condiciones de trabajo, ya que se debe considerar el interés público. En el voto número 6585-94, la Sala Constitucional se refirió a la modificación de las condiciones de trabajo en los siguientes términos:
“El Derecho del Trabajo es considerado un derecho fundamental del hombre, cuyo ejercicio le permite lograr una existencia digna y cuyo cumplimiento debe el Estado vigilar, proteger, fomentar e implementar por los medios correspondientes, cercionándose de que en todos los organismos oficiales o privados, no se apliquen políticas de empleo discriminatorias a la hora de contratar, formar, ascender o conservar a una persona en el empleo, pues todo trabajador tiene el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, si cumple con los requisitos razonables impuestos por la ley. Partiendo de lo anterior se logran extraer varios principios constitucionales tutelados en nuestro sistema de derecho, como la igualdad de salarios para igualdad de labores, libertad de escogencia del trabajo, jornadas de trabajo limitadas, períodos de descanso, entre otros. Ahora bien, a la parte del interés particular de todos y cada uno de los trabajadores de contar con las mejores condiciones laborales, existe también el interés pero en especial la obligación del Estado de brindar un servicio público lo más eficiente posible, lo cual hace a través de sus trabajadores a quienes tiene la obligación de garantizarles las condiciones arriba señaladas. Se tiene así una relación cíclica y en constante movimiento entre el Estado y sus trabajadores a quienes tiene la obligación de garantizarles las condiciones arriba señaladas. Se tiene así una relación cíclica y en constante movimiento entre el Estado y sus trabajadores, la cual se debe caracterizar precisamente por esa reciprocidad de obligaciones, cuales son la necesidad de brindar el mejor servicio público, pero a la vez la garantía de que para ello no se violentarán los derechos de la fuerza laboral que le da vida y actividad a la Administración. De este modo, si se parte de que tal relación es dinámica, conforme la sociedad avanza y crece, se hace preciso implementar medidas y realizar ajustes que tiendan a garantizar las mejores condiciones para el ciudadano, de forma tal que ello incide directamente en las relaciones laborales y obliga a quienes tienen a su cargo la responsabilidad de dirigir una institución a efectuar constantemente reorganizaciones de personal y de funciones, las cuales en muchos casos no parecieran lógicas o necesarias, pero que se hacen precisas para poder ajustar el interés público con las tendencias modernas y los requerimientos sociales.”
En fallos posteriores, el órgano constitucional ha realizado toda una labor de precisión de los alcances de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. En este sentido, en el voto número 6240-93, se estableció que el término “estatuto”, no debe entenderse como un solo instrumento jurídico, sino como un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales de los servidores públicos, concepción que abre paso a la existencia de diferentes instrumentos normativos, catalogados como estatutos.
La labor de precisión de los alcances del régimen de empleo público puede diferenciarse en al menos dos aspectos: los servidores cubiertos por este régimen y las características del mismo. La determinación de ¿quiénes? están cubiertos por los principios propios de un Derecho Laboral Administrativo, se encuentra estrechamente relacionado con la facultad de acudir en un momento determinado a contenidos del Código de Trabajo, con la finalidad de regular condiciones de laborales de trabajadores del sector público.
Como parte de la delimitación en la aplicación del régimen de relación estatutaria, la Sala Constitucional, emitió el voto número 4453-2000, respecto al caso de las Convenciones Colectivas, efectuando las siguientes conclusiones:

“Se evacúa la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en el siguiente sentido:

a) Son inconstitucionales las convenciones colectivas regidas por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo que se celebren el sector público, cuando se trata por el personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria).
b) No son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebren en el sector público cuando la celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el derecho común.
c) Igualmente son compatibles con el derecho de la Constitución, los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general. Sobre convenciones colectivas en el sector público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales.”

La comparación de los argumentos del voto número 4453-2000, con el voto 1119-90 no dan mucho margen de acción, ya que si partimos de la tesis sostenida en este último voto, consistente en la aplicación de la relación estatutaria a todos los funcionarios del Estado, ello llevaría a desechar por completo la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público. Partiendo de esta base, se solicitó al órgano constitucional aclarar el voto número 4453-2000, indicando cuáles funcionarios se les aplica el precepto de la relación estatutaria. No obstante ello, el órgano constitucional sostiene que la determinación de los funcionarios incluidos dentro de los preceptos del artículo 191 es una labor que deben cumplir la Administración, los operadores del Derecho y los jueces.
La jurisprudencia constitucional no establece criterios ciertos para concluir cuáles funcionarios se encuentran cubiertos por el principio de relación estatutaria, lo que en última instancia permitiría fijar los límites de dicho régimen. Por el contrario, se brindan razonamientos sumamente contradictorios, pues se utiliza en forma indiscriminada las expresiones como “trabajadores no cubiertos por la relación estatutaria” y “servidores que no participan de la gestión pública.”. Con ello, se desconoce si para el órgano constitucional ambas expresiones son sinónimos y por tanto todo trabajador que participa de la gestión pública no se encuentra cubierto por la relación estatutaria.
La remisión a cada institución, así como a los jueces de la determinación de cuáles servidores se encuentran cubiertos por la relación estatutaria, sugiere el análisis de esta situación en cada caso concreto, lo que al mismo tiempo hace surgir la interrogante, si existen criterios jurídicos para definir en forma general y abstracta, independientemente del análisis del caso concreto, la extensión del régimen de relación estatutaria. Pese a lo anterior, órganos jurisdiccionales como la Sala Segunda recurrieron directamente a la aplicación del voto 1696-92 de la Sala Constitucional para excluir a sectores como los profesionales en ciencias médicas de la Caja Costarricense del Seguro Social, de la posibilidad de acceder a la negociación colectiva, sin tomar en cuenta la ampliación de los criterios realizados por el órgano jurisdiccional en resoluciones posteriores1.
Por otra parte, en lo concerniente a los principios integrantes del concepto de relación estatutaria, la referida Sala Constitucional en el voto número 140-93 indicó:
“Los principios constitucionales que inspiran el Régimen del Servicio Civil y que resultan de aplicación plena, durante toda la relación del servidor público con el Estado, son los de idoneidad comprobada y eficiencia. Tales principios deben mantenerse durante toda la relación, por lo que el Estado debe contar con los medios necesarios para comprobar su cumplimiento y además, para sancionar disciplinariamente al servidor, según lo dispuesto en el Estatuto del Servicio Civil y su Reglamento, en caso de que éste incumpla las labores encomendadas, o violente las obligaciones restricciones o prohibiciones inherentes a su cargo.”
Otro de los componentes del régimen de empleo público lo constituye la estabilidad en el trabajo, analizado en el voto número 219-98, en los siguientes términos:
“Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha establecido que una interpretación congruente del derecho positivo permite concluir que la estabilidad laborar consagrada en el artículo 192 constitucional, a favor de los servidores afectados a una relación de empleo público, resulta aplicable también a los nombrados en forma interina.”
Uno de los preceptos que influyen en gran medida los trabajadores sometidos a régimen estatutario consiste en el principio de legalidad, derivado del artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de Administración Pública, entendido como el sometimiento de la Administración a los preceptos jurídicos que componen el ordenamiento jurídico (leyes, reglamentos, decretos, etc.).
No obstante lo anterior, no debe caerse en el error de asimilar la relación estatutaria al principio de legalidad, pues al momento de analizar las relaciones entre el Estado y los servidores ambos constituyen dos estadios que deben ser cumplidos en forma separada. La relación estatutaria implica una limitación: la prohibición de regular condiciones de trabajo por mecanismos diferentes a un Estatuto, de la naturaleza del Estatuto como un acto legislativo se desprende en la jurisprudencia constitucional, la imposibilidad de regular condiciones de trabajo mediante actos bilaterales, ya que esto es competencia unilateral del Estado. Superado el estadio de la relación estatutaria debe verificarse el cumplimiento del principio de legalidad, es decir, si existe alguna norma en el ordenamiento jurídico que autoriza el acto a ejecutar por parte de la Administración. Más aún, la exención de la relación estatutaria no exime del cumplimiento del principio de legalidad, ya que este último rige toda la actividad del Estado.
La diferenciación en la conceptualización de la relación estatutaria del principio de legalidad, guarda importancia en la discusión de posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el sector público. Aún cuando demostremos que determinados servidores no se encuentran cubiertos por la relación estatutaria, esto no permite concluir inmediatamente la facultad de suscribir convenciones colectivas en el sector público, necesariamente se debe cumplir con el principio de legalidad, es decir, demostrar la existencia de una norma en el ordenamiento jurídico costarricense que autorice recurrir a este tipo de instrumentos.

La concepción tradicional de la relación estatutaria, encuentra su nacimiento en Francia, a finales del siglo XVIII con la Revolución Francesa y encontrando plena consolidación en el siglo XIX con el Estado Liberal de Derecho. La figura esencial para su surgimiento la constituye Napoleón Bonaparte, quien ante el Consejo de Estado Francés expresó:
“Yo deseo constituir en Francia el orden civil. Hasta el momento no existen en el mundo más que dos poderes: el militar y el eclesiástico. El incentivo de un gran poder y de una gran consideración eliminará esta antipatía filosófica que, en ciertos países, aleja a los más acomodados de los puestos públicos y entrega el Gobierno a los imbéciles y a los intrigantes... Yo quiero sobre todo una Corporación, porque una Corporación no muere nunca...Una Corporación que no tenga otra ambición que ser útil y otro interés que el interés público. Es necesario que este cuerpo tenga privilegios y que no sea demasiado dependiente de los Ministros ni del Emperador.” (Bonaparte, Napoleón, citado por Abadallah Arrieta, Leda y Alvarez Salazar, Isidro, 2000, pág. 90).
La concepción de relación estatutaria heredada de la Revolución Francesa, se le caracteriza bajo las concepciones de totalitaria, administrativa y unilateral, encontrando un ulterior desarrollo en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés, que delimitó los principios esenciales de la relación estatutaria, entre ellos ingreso por méritos, capacidad, estabilidad en el empleo y regulación unilateral, no contractual, de las condiciones de trabajo, cuya modificación obedece a actos unilaterales de la Administración.
La concepción totalitaria de la relación estatutaria concibe la contratación de trabajadores del sector público en forma independiente a las normas del Derecho del Trabajo, ejecutándose este acto con arreglo al Derecho Administrativo. Se clasifica esta relación como propia del Derecho Público, limitándose su regulación a las normas del Derecho Administrativo.
Consecuencia directa de un régimen totalitario de la función pública, el trabajador ingresa a ésta sin su consentimiento, mismo que resulta innecesario, al obedecer el acto de nombramiento y las condiciones del mismo a un acto administrativo, y por tanto, una actuación unilateral de la Administración. La aceptación del funcionario nombrado, puede tener importancia únicamente para la eficacia del acto, pero nunca para la alteración del contenido del mismo.
Abadallah Arrieta y Alvarez Salazar (2000, pág. 92), sintetizan las razones que justifican la exclusión del trabajador, en la determinación de toda condición de trabajo, en los siguientes términos:
“Esto se debe a que esta teoría no considera las condiciones de trabajo del empleado público como de “trabajo” sino como una función pública, porque identifica la persona física con la función externa desempeñada por la Administración. Ello porque en esta concepción, el Estado representa el interés general. “En esta concepción teórica prevalece, por ello, la relación orgánica con el aparato administrativo y queda solapada la relación de servicio en cuanto puesta a disposición de la propia actividad, con carácter profesional y a cambio de una retribución al servicio de un ente público”. Para esto se apoya en un estatuto, de ahí el nombre de relación estatutaria. “El estatuto como instrumento legal, se constituye en el medio a través del cual se materializa las condiciones concretas mediante las cuales se regirá las relaciones con el servidor público.”
La defensa de la preeminencia del Estado en la regulación de las relaciones de trabajo con sus servidores, se justifica en aras de los fines públicos que persigue así como en la posición de autoridad en la que se encuentra, situación objetiva preexistente y donde la voluntad del trabajador no se hace sentir, de ahí su sometimiento especial a una condición de pasividad jurídica y de actuación2. Consecuencia directa de esta percepción de la relación del Estado con sus trabajadores, era la exclusión del bloque de los denominados derechos colectivos (huelga, negociación de condiciones de trabajo y libertad para la formación y pertenencia a organizaciones sindicales), del régimen aplicable a los funcionarios públicos3.
Los detractores de la concepción tradicional de la relación estatutaria justifican su posición en el sometimiento de la posición jurídica de los funcionarios públicos dentro de esquemas jurídico-formales propios del derecho administrativo, sin considerar elementos propios de una ciencia de la Administración y del derecho laboral.
Dentro de los motivos que exigen la revisión de la concepción tradicional de la relación estatutaria, se encuentra el advenimiento del Estado Social de Derecho que encierra una serie de premisas como la democratización de la sociedad y la participación del administrado en los procesos de formación de la voluntad de la Administración. La reformulación de la relación estatutaria, conlleva admitir la imposibilidad de la Administración de ser la única intérprete legítima del interés público, así como destruir la falacia de la inexistencia de conflictos entre el Estado como depositario del interés general y sus funcionarios, en condición de defensores del dicho interés.
En la doctrina encontramos claras referencias respecto del proceso de cambio al cual se sometió la visión tradicional de la relación estatutaria4. RODRÍGUEZ RAMOS, sintetiza esta evolución al indicar:
“Los derechos colectivos de los funcionarios públicos se sitúan así en una “especie de tierra de nadie entre dos disciplinas jurídicas, Derecho Administrativo y Derecho del Trabajo”, quebrando la teoría estatutaria; dado que ésta parte de una relación de supremacía especial de la Administración respecto de los funcionarios, lo que excluiría automáticamente la participación de éstos en la determinación de sus condiciones de trabajo y la existencia de conflictos de intereses, individuales o colectivos por cuanto sería el interés de la Administración el que prevalecería sobre el de los funcionarios públicos. Sin embargo, ello no implica la desaparición de esta teoría, sino que se observa un intento de compatibilizar ambas posturas, que “sólo puede efectuarse a costa de desvirtuar los referidos significados y función y de comprimir o neutralizar, en su consecuencia, el contenido esencial de los derechos de libertad sindical”5.
La nueva perspectiva de la relación estatutaria implica reconocer la paridad entre las partes, en una relación Estado-trabajador, renunciando a la ficción de la supremacía de la Administración, así como admitir la existencia de contradicciones y disputas los componentes citados, aún cuando su actuación se encuentre regulada bajo el precepto del interés general. Ahora bien, al admitirse desde el punto de vista jurídico, la compatibilidad entre los derechos colectivos de los trabajadores y la función pública, esto no es entendido como un proceso favorable exclusivamente al trabajador. Por el contrario, la Administración encuentra grandes beneficios al permitir mediante estos instrumentos superar las rigideces impuestas a las relaciones laborales, por el Derecho Administrativo6.
La complementación de los conceptos relación estatutaria y derechos colectivos de los funcionarios públicos llega a tal punto, que al platearse la interrogante respecto de cuáles derechos tienen los funcionarios públicos se destacan tres niveles: derechos fundamentales, derechos estatutarios y derechos no estatutarios. En el primer grupo se incluyen aquellos derechos incorporados en la carta fundamental y que por tal motivo no exigen su incorporación en propio texto del estatuto. Por el contrario, este último regularía las restricciones al derecho partiendo del principio de “reserva legal en la limitación de los derechos fundamentales”7. Como parte de los derechos fundamentales se consideran incluidos todos los atinentes a la libertad sindical, por ende abarcaría también la negociación colectiva.
Fijados los alcances de la concepción estatutaria tradicional, corresponde efectuar un análisis de este instituto, con la finalidad de buscar respaldo a la posición imperante en nuestro país, sintetizada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, o por el contrario sostener una reinterpretación del término “relación estatutaria”.

La perspectiva de la relación estatutaria en el contexto de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, sostiene una definición tradicional, y por tanto totalitaria, de esta expresión. La lectura de las resoluciones del órgano constitucional permite formular dos cuestionamientos ¿La Constitución Política sostiene establece una relación estatutaria en términos totalitarios? y ¿Cuál es el ámbito de cobertura de esta expresión?.
La primera pregunta la Sala Constitucional la responde en forma afirmativa partiendo del artículo 191 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley General de Administración Pública que somete la actividad de los entes públicos al Derecho Público. La respuesta de la segunda pregunta se delega en la Administración, los operadores del derecho y los jueces.
Las siguientes líneas están dirigidas al estudio de la relación estatutaria en el contexto normativo costarricense, partiendo para ello del artículo 191 de la Constitución Política que dispone:
“Un estatuto del servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración.”

El criterio de la Sala Constitucional parte de un análisis integral de la Constitución Política para concluir que los preceptos del capítulo de las Garantías Sociales deben interpretarse en forma conjunta con el artículo 191 y 192 de la Carta Magna, para concluir la exclusión de beneficios contemplados en el capítulo de garantías sociales, de la relación de los servidores públicos con el Estado, dentro de los que se incluyen la suscripción de convenciones colectivas. Esta tesis del órgano constitucional puede llevar al extremo ilógico de aceptar la validez del Derecho Administrativo en sí mismo, independientemente del fin público que debe alcanzar. Un ejemplo permite aclarar nuestra posición.
El capítulo de garantías sociales contiene una serie de beneficios esenciales para todo trabajador tales como limitaciones a la jornada de trabajo, prohibición de crear condiciones contrarias a la dignidad humana en el trabajo, derecho a un salario mínimo, derecho a la libre sindicalización y los seguros sociales. La aceptación de la concepción tradicional de la relación estatutaria permitiría admitir la posibilidad de ruptura de estos beneficios por disposición del Estatuto creado con la finalidad de regular las relaciones de trabajo, basándose para ello en regulaciones contenidas en el respectivo estatuto. Más aún, la limitación de suscribir convenciones colectivas en el sector público parte de esta línea de argumentación, situación que exige un análisis diferente de la relación estatutaria basado en una concepción democrática y no totalitaria.
La Constitución Política así como sus antecedentes, permiten encontrar elementos suficientes para una definición democrática de la relación estatutaria, recurriendo para ello a la misma línea de análisis utilizada por la Sala Constitucional, basada en la interpretación integral y utilizando en muchas ocasiones los antecedentes históricos de las normas establecidas.
El artículo 1 del texto constitucional define nuestro país como la república libre, independiente y además democrática. Por su parte, el artículo 50 de la citada Constitución compromete al Estado en la consecución del bienestar de la población, sobre cuya base la propia Sala Constitucional concluye la existencia de un Estado Social de Derecho. Ello obliga a una interpretación de los diferentes institutos de la Carta Magna partiendo de criterios democráticos y del Estado Social de Derecho. La consideración de la relación estatutaria desde una perspectiva meramente unilateral y totalitaria, rompe con el carácter democrático y social del Estado costarricense.
Existe un argumento más que permite sostener una concepción democrática del Estado costarricense. Las instituciones autónomas, reguladas en los artículos 188, 189 y 190 obedecen a la tesis de evitar una concentración del poder en manos del gobierno central, favoreciendo de esta manera la democratización de la sociedad costarricense. Esta perspectiva fue planteada expresamente en las discusiones realizadas en la Asamblea Nacional Constituyente, en donde el diputado Facio realizó las siguientes apreciaciones:
“Me ha extrañado mucho lo dicho por el Diputado Ortiz. Porque la crítica que nos endereza a los mocionantes, es la crítica que justamente le conviene a él. Afirma que la moción busca crea una especie de corporativismo o estatismo, que puede poner en peligro las libertades del régimen democrático, cuando precisamente lo que busca el régimen de autonomías es descentralizar las funciones económicas esenciales del Estado en términos tales que el crecimiento administrativo propio del mundo moderno no implique una extensión correspondiente del poder político del Ejecutivo. La tesis según la cual el Presidente, o el Ejecutivo, deben tener todas las atribuciones en última instancia: la teoría según la cual el Presidente debe ejercer la jerarquía única de la Administración, esa es la teoría estatista o totalizante; la de las autonomías, la que busca multiplicar los jerarcas para evitar la concentración de poder y recursos, es la tesis democrática.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta Nº. 166, pág. 468.)
En términos similares, la regulación de una sociedad basada en una división de poderes, con institutos como las corporaciones municipales las cuales son consideradas autónomas, permite concluir que el constituyente no limitó a disponer un principio genérico de democracia sin ninguna aplicación, por el contrario, dispuso una serie de instrumentos que permiten concretizar la base democrática de nuestra sociedad.
Dentro de un texto constitucional impregnado en toda su extensión por una definición democrática de la sociedad, no existe un solo motivo razonable para interpretar uno sólo de sus institutos componentes, con fundamento en criterios totalizantes y por ende, antidemocráticos. Dentro de esta línea de pensamiento, la relación estatutaria no constituye un instrumento excluyente de normas constitucionales, por el contrario, deviene en complementario. Esta constituye, precisamente la propuesta de don Eduardo Ortiz (Q.d.g.), quien expresó:
“... es obvio que el servidor público estatal también debe tener garantías sociales y que si las tiene debe poder proteger y desarrollar su persona y patrimonio como el trabajador común, conflicto con el beneficiario de sus servicios, el Estado y, para ello, con los instrumentos de lucha y defensa que esas garantías ofrecen, sin distinciones sustanciales respecto del trabajador común. Lo cual permite concluir en que el régimen estatutario para los servidores del Estado ha de entenderse no solo sin contradicción con estas garantías sociales, que se incorporan automáticamente al estatuto, sino también en función de ella en tutela de la dignidad del servidor como ser humano.” (Ortiz Ortiz, Eduardo, 1992, pág. 78).
Abdallah Arrieta Leda y Alvarez Salazar Isidro (2000, pág. 100), clasifican la posición de don Eduardo Ortiz como mixta o ecléctica entre la tesis estatutaria y la tesis laboral de la relación del Estado con sus trabajadores, criterio que no compartimos ya que no procura afirmar la naturaleza contractual de la misma, sino interpretar con base en criterios democráticos la relación estatutaria para concluir que los trabajadores cubiertos por este principio, no se encuentran excluidos de la aplicación de otras normas de la Constitución Política.
Aún los detractores de la relación estatutaria en la Asamblea Nacional Constituyente, analizaban este instrumento como una protección al trabajador y no como una limitación unilateral de sus derechos por parte del Estado. Al respecto el diputado Arias Bonilla manifestó:
“El señor Arias Bonilla expresó que no había votado ninguna de las mociones presentadas sobre servicio civil. Aclaró, sin embargo, que su conducta obedecía – aún cuando es partidario que de una Ley de Servicio Civil – al hecho de que no deseaba votar disposiciones que van luego a causar trastornos y dificultades a la Administración Pública. Se va a crear una casta privilegiada de empleados públicos cuya destitución será muy difícil, de acuerdo con el artículo aprobado anteriormente. Es cierto que el estatuto de servicio civil, en la forma como se ha aprobado ampara al buen empleado de represalias políticas, pero también es cierto que ampara exageradamente al mal empleado. Que se respete y se mantenga al empleado eficiente, responsable, pero no al malo. Ahora se pretende que la Ley de Servicio Civil no podrá ser modificada sino es por los dos tercios, cuando menos, del total de los miembros de la Asamblea Legislativa. No es posible llevar las cosas hasta ese extremos en perjuicio del país.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta Nº. 167, pág. 477.)
Los argumentos del constituyente Arias Bonilla, fueron rebatidos por el diputado González Herrán, de la siguiente manera:
“El representante González Herrán manifestó que no participaba de los temores expuestos por el señor Arias. El artículo en debate lo considera estrictamente necesario, para impedir reformas casuísticas a la Ley de Servicio Civil, por razones de carácter político. Por otra parte, está seguro que la ley que dictará la Asamblea al respecto, vendrá a proteger a los buenos empleados, pero no a los malos, indicando los medios de destituir a los que no cumplen con sus obligaciones eficientemente.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta Nº. 167, pág. 477)
La creación de un Estatuto del Servicio Civil como un instrumento protector del trabajador, y no limitativo de derechos establecidos por la propia Constitución, resulta plenamente coincidente con la estipulación de un Estado Social de Derecho, que atribuye al Estado al obligación de tutelar a todas las personas la obtención de un empleo útil, todo ello respaldado en una sociedad de principios democráticos.
La ausencia de referencias a la negociación colectiva en el sector público en los respectivos estatutos no puede interpretarse en el sentido de omisiones de parte del legislador en su regulación. Si partimos de la tesis de la citada negociación como un derecho fundamental8, el mismo se reconoce a nivel de Constitución Política, resultando innecesario su repetición en el Estatuto, que sería el instrumento jurídico idóneo para fijar los límites al derecho, pero nunca para reconocer su existencia.
Establecida una nueva perspectiva a la relación estatutaria corresponde ahora definir los elementos esenciales de dicha relación, lo que nos permitirá precisar su ámbito de cobertura.

La Sala Constitucional no define expresamente en sus resoluciones que debe entenderse por Estado y Servidor Público, recurriendo a criterios generales sobre estos términos que permiten a la mayoría de órganos y funcionarios del Estado. No obstante, una revisión detallada del texto constitucional y sus antecedentes, permite arribar a conclusiones diferentes.
En lo concerniente a la definición de Estado, las actas de la Asamblea Constituyente permiten afirmar que la visión de Estado del legislador de esta época se refiere básicamente al Poder Ejecutivo y las carteras ministeriales, excluyéndose las instituciones autónomas de esta definición. Como primer punto de referencia de esta línea argumentativa, podemos indicar que al encontrarse las instituciones autónomas fuera de la injerencia política del Gobierno de turno, los nombramientos obedecerían a criterios técnicos y no políticos, situación que operaría a la inversa en el Gobierno Central, toda vez que el artículo 140 inciso 2) de la Constitución Política le confiere al Presidente de la República y al Ministro de Gobierno el nombramiento de los servidores de la respectiva dependencia.
Al otorgarse la facultad al Presidente de la República y el Ministro de Gobierno de nombrar el personal de su dependencia, si no existían criterios previamente definidos para efectuar dicho nombramiento los funcionarios de estas dependencias quedarían sujetos a los criterios de cada gobierno. El Estatuto del Servicio Civil constituiría el parámetro y límite para el nombramiento de los funcionarios de las dependencias ministeriales y de la Presidencia, protegiéndose de esta manera a los trabajadores de estos sectores. De ahí que el constituyente en el artículo 140 inciso 2) remitiera al citado estatuto el nombramiento de los referidos funcionarios.
La definición de Estado partiendo de los servidores de la Presidencia y las Carteras Ministeriales, se evidencia en las discusiones efectuadas en la Asamblea Nacional Constituyente, que contiene expresiones como las siguientes del diputado Montealegre:
“El representante Montealegre expresó que el artículo en debate no podía ir a la Constitución. ¿ Que hubiera ocurrido – preguntó- si hubiere existido una Ley de Servicio Civil a la caída del régimen de Picado? Hubiéramos tenido que mantener en sus puestos a una serie de pillos.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta Nº. 167, pág. 478).
Al momento de efectuar la defensa del título de las Instituciones Autónomas, el Diputado Facio, realizó una serie de comentarios, dentro de los que se encuentran:
“Pareciera que el Diputado Ortiz quisiera que los bancos fueran dependencias del Ministerio de Hacienda, y que los institutos de seguros obedecieran las órdenes de funcionarios reclutados por razones políticas y no técnicas.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta Nº. 166, pp. 468-469.)
Los comentarios citados, permiten establecer que para el constituyente no todos los funcionarios del sector público ameritaban su protección por el principio de relación estatutaria, ya que los únicos que se encontraban sujetos a los vaivenes políticos eran los trabajadores designados por el Presidente de la República y el Ministro respectivo, mientras que en el caso de las instituciones autónomas se parte del criterio de nombramientos realizados con fundamentos técnicos.
En el ordenamiento jurídico costarricense existen otras normas que permiten concluir la diferenciación del concepto Estado respecto a las instituciones autónomas. El artículo 1 de la Ley General de Administración Pública dispone:
“La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.”
Si el concepto de Estado involucrara las instituciones autónomas, el artículo 1 de la Ley General de Administración Pública no hubiese realizado ninguna diferenciación en este sentido. Por el contrario, la suma del Estado con las instituciones públicas genera un concepto nuevo y diferente: Administración Pública. En síntesis, el análisis conjunto de los artículos 191 y 140 inciso 2) de la Constitución Política, artículo 1 de la Ley General de Administración Pública y las actas de la Asamblea Nacional Constituyente, permiten concluir que la relación estatutaria fue creada como una garantía a favor de los trabajadores integrantes de las carteras ministeriales y aquellos que se encuentran bajo el mando del Presidente de la República9.
En lo que respecta al término Servidor Público, el análisis de este concepto requerirá la consideración de otros instrumentos normativos, específicamente de la Ley General de Administración Pública, que en su artículo 111 dispone:

“1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.
2. A este efecto considérense equivalentes los términos “funcionario público”, “servidor público”, “empleado público”, “encargado de servicio público” y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.
3. No se consideraran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común.”

Don Eduardo Ortiz Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo II, 2000, pág. 108), define al servidor público en los siguientes términos:
“Para dar un concepto amplio que abarque toda clase de hipótesis, puede decirse que servidor público es el que presta un servicio a nombre y por cuenta de un ente público. Cuando se pone en relación con la oficina pública el dicho concepto puede expresarse diciendo que es servidor público la persona legalmente encargada de ejercer las competencias públicas.”
La definición de servidor público objeto de comentario, permitiría incluir otros funcionarios que no forman parte de la definición de Estado establecida en el presente trabajo y que se caracteriza por diferir de la concepción de este término utilizada la Sala Constitucional, resultando de importancia determinar las consecuencias que este término conlleva dentro del presente estudio.
El concepto servidor público contenido en la Ley General de Administración Pública, no es definido respecto al Estado sino, y así expresamente lo indica el texto de la ley, en torno a la Administración que incluye tanto al Estado como demás entes públicos, entre ellos las instituciones autónomas. Esta situación no debe llevar a concluir que a partir de la definición de servidor público contenida en la Ley General de Administración Pública, se incluyen en el contenido de la relación estatutaria todos los servidores de la Administración Pública.
La relación estatutaria se aplicará exclusivamente a aquellos servidores públicos del Estado, entendiendo esté en la forma planteada en el presente apartado. Aquellos servidores públicos que no laboren en el Estado (asimilado básicamente al Gobierno Central como se explicó líneas atrás), no estarán cubiertos por la relación estatutaria pero sí por el Derecho Administrativo (art. 112 LGAP).
De aceptarse la concepción tradicional de la relación estatutaria, esto llevaría a plantear necesariamente la imposibilidad de regular las condiciones de trabajo por ningún otro instrumento propio del Derecho Administrativo, ya que esta labor se encontraría reservada a la norma estatutaria.
Más importante aún respecto de la relación Servidor Público-Relación Estatutaria, consiste en establecer la finalidad de la regulación jurídica del instituto del Servidor Público. La Sala Constitucional en su jurisprudencia sobre negociación colectiva recurre a la aplicación directa de los artículos 111 y 112 de la Ley General de Administración Pública para definir con base en los mismos quienes pueden negociar colectivamente sus condiciones de trabajo y quienes no, es decir se convierten en normas limitativas de derechos fundamentales. Frente a este contexto se podría plantear la siguiente inquietud: ¿La finalidad del legislador al incluir los artículos 111 y 112 de la Ley General de Administración Pública, era utilizarlos como instrumento limitativo de derechos de los servidores en los términos expuestos por la Sala Constitucional?.
En nuestro criterio la pregunta anterior, podría ser respondida negativamente con los siguientes fundamentos. Los artículos 111 y 112 LGAP definen quiénes se consideran servidores públicos, no para limitar sus derechos sino PARA ESTABLECER CUÁL ERA EL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE, entendiendo como tal las normas de derecho (administrativo o laboral privado), que se aplicarían a sus acciones, por cuanto lo fundamental en la Ley General de Administración Pública era regular la actividad del servidor y sus consecuencias no la situación del funcionario como trabajador sujeto a derechos. Esta posición encuentra sustento en las siguientes consideraciones de don Eduardo Ortiz:
“Es posible que las relaciones entre ente y servidor estén reguladas por el derecho laboral y no por el administrativo. La consecuencia principal del régimen de las relaciones de servicio es doble:

• Los actos de ejecución y desarrollo de la relación, así como las situaciones jurídicas resultantes, adquieren la naturaleza del régimen correspondiente. En otras palabras, la cualidad pública o laboral de la relación juega como condición aplicable en bloque de dicho régimen, que, a su vez determina la naturaleza de los actos y situaciones jurídicas en que se desarrolla esa relación.
• La jurisdicción que conoce los actos y situaciones jurídicas está determinada por la naturaleza de la relación y su régimen.

En consecuencia: si el régimen es público (por serlo la relación) los actos y las situaciones jurídicas son administrativas y de los conflictos relativos conoce la jurisdicción contencioso-administrativo; si el a la inversa, el régimen es laboral o privado, de igual naturaleza son los actos y los tribunales competentes”. (Ortiz Eduardo, Op. Cit., vol. II pág. 114).
Las consecuencias de la sujeción de la relación de servicio al Derecho Administrativo, son sintetizadas por el referido Eduardo Ortiz (Op. Cit. 1998, Tomo I, pág. 74), en las siguientes palabras:
“Llamamos derecho administrativo al que regula la actividad del Poder Ejecutivo y la interna de los Poderes Legislativos y Judicial, concebidos como empresas, mediante el conferimiento de privilegios o la imposición de sujeciones especiales inexistentes en el derecho civil o mercantil. Podría definirse, más sintéticamente, como la parte del derecho público que regula en forma especial, la actividad del Poder Ejecutivo y la interna de los otros dos Poderes concebidos como empresas”.
En síntesis, las regulaciones de la LGAP en torno al servidor público procuran definir el régimen jurídico aplicable, entendiendo como tal el contexto normativo de la actividad, pero en ningún momento se pretende limitar el ejercicio de derechos fundamentales como lo realiza la Sala Constitucional en su jurisprudencia sobre la negociación colectiva en el sector público10.
El último punto a plantear es el referente al Estatuto del Servicio Civil. La Sala Constitucional en su jurisprudencia considera que la norma del artículo 191 constitucional no implica en modo alguno la creación de un único estatuto admitiendo como posible el surgimiento de distintos estatutos. Esta concepción no encuentra respaldo en las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, en las cuales el diputado Ortiz manifestó:
“ (...) No votará la moción Social Demócrata sin que ello signifique que sea enemigo del Servicio Civil. Todo lo contrario. Lo que no acepta es el establecimiento de un solo estatuto que cobije a todos los empleados públicos, sin discriminaciones de ninguna clase, creándose con ello más burocratismo. Lo más razonable es que cada institución, o gremio, o departamento de la Administración, cuente con su propio estatuto, tal y como ocurre en la actualidad con los maestros de la República asociados en la ANDE, de ese modo, cada uno cuidará lo suyo, con mucho esmero; vigilará las categorías, los ascensos la inversión de los fondos que para la buena marcha justicia de su institución, pueda necesitar. En cambio, si vamos a establecer un solo estatuto civil, se presentan una serie de dificultades, a más del gran crecimiento dela burocracia que fatalmente se operará. Si al menos se dijera en la moción “qué estatutos de servicio civil” regularán las relaciones entre el Estado y sus servidores públicos, le daría su voto, pero no en la forma propuesta.” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta Nº. 167, pág. 476).
A pesar de las objeciones planteadas, la moción sobre el Estatuto del Servicio Civil fue aprobada en los términos que indica “Un Estatuto del Servicio Civil”, manteniendo de esta forma la línea unitaria en lo que a la creación del estatuto se refieren. Dentro de esta línea de argumentación se inscribe el pensamiento de don Eduardo Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo II, 2000, pág. 115), quien sostiene:
“Desde el punto de vista constitucional la finalidad es que el estatuto de servicio civil cubra a todos los servidores del Estado, pero tal meta puede lograrse gradualmente y por ampliaciones parciales del ámbito de vigencia del Estatuto, todo según lo disponga la ley. Esto ha permitido la situación actual del servidor público, que no es uniforme. El Estatuto del Servicio Civil cubre únicamente a los servidores del Poder Ejecutivo, pero no a todos los servidores del Poder Ejecutivo.”
La generación de varios estatutos hubiese tenido sentido en la medida que el constituyente procurara incluir dentro de los preceptos del artículo 191 de la Carta Magna a todos los servidores de la Administración Pública, definida conforme al artículo 1 de la Ley General de Administración Pública, pero si la intención, como se concluye en el presente trabajo era incluir únicamente a los servidores designados por el Presidente de la República y el respectivo Ministro, no tenía mucho sentido permitir la creación de varios estatutos.
Las dificultades para la negociación colectiva en el sector público, es un punto de reiterado análisis por la Oficina Internacional del Trabajo, en el caso específico de Costa Rica, aportando este organismo importantes criterios para el análisis, tal y como se detallan a continuación.

6. Perspectiva de la Oficina internacional del trabajo.

El tema de las limitaciones a la negociación colectiva en el sector público generó la presentación de múltiples denuncias en contra del Gobierno de Costa Rica ante la Oficina Internacional del Trabajo (O.I.T.)., que llevó a este organismo a enviar una misión de asistencia técnica a nuestro país, encargada de reunirse con los distintos sectores involucrados. Con vista en el informe de la misión de asistencia técnica, la Comisión de Expertos formuló las siguientes conclusiones:
“La Comisión toma nota de que según el informe de misión de asistencia técnica, hay razones de mucho peso – entre ellas el punto de vista mantenido por el presidente de la Sala Constitucional- para pensar que las sentencias de la Sala Constitucional núms.. 04453-2000 de 24 de mayo de 2000 y 2000-7730 del 30 de agosto del 2000, así como el voto aclaratorio de la sala (núm. 2000-09690) de 1 de noviembre del 2000 excluyen en bloque de la negociación colectiva a todos aquellos empleados del sector público que tengan una relación estatutaria, incluso si trabajan en empresas públicas o comerciales o en instituciones públicas autónomas.
No obstante, la Comisión toma nota de que la misión de asistencia técnica, comentando las sentencias de la Sala Constitucional mencionadas “destaca la confusión, incertidumbre e incluso inseguridad jurídica existente en cuanto al alcance del derecho de negociación colectiva en el sector público desde el punto de vista de los empleados y funcionarios cubiertos...
La Comisión expresa su profunda preocupación ante esta situación que viola en forma grave el Convenio núm. 98 en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público ya que este Convenio sólo permite excluir de su campo de aplicación a los funcionarios públicos en la Administración del Estado”11.
Los criterios de la Comisión de Expertos fueron avalados en su totalidad por el Comité de Libertad Sindical, que recomendó a la Asamblea Legislativa la aprobación en la menor cantidad de tiempo posible de los Convenios número 151 y 154 de la OIT.
Aún cuando los criterios emanados de la Oficina Internacional del Trabajo no tienen una fuerza coercitiva, si aportan elementos importantes en el análisis de la negociación colectiva en el sector público, además de constituir un instrumento válido de presión ante la comunidad internacional. De hecho, la labor efectuada por la OIT en nuestro país a nivel investigativo y de recomendaciones, fueron la base fundamental para la emisión del Reglamento para la Negociación de las Convenciones Colectivas en el Sector Público (MTSS-29576, del 31 de mayo del 2001) y la remisión a la Asamblea Legislativa de los proyectos para la ratificación de los convenios 151 y 154 de la OIT, actualmente en trámite en el plenario.
A parte de las consideraciones efectuadas por la OIT sobre las sentencias de la Sala Constitucional en materia de negociación colectiva, resulta de importancia la consideración de esta situación como gravemente contraria al convenio 98 de la OIT, ya que el mismo se encuentra debidamente ratificado por nuestro país, situación que nos lleva a plantear como en criterio de la referida oficina, la relación estatutaria no es en sí misma, un sustento jurídico válido para excluir a todo el bloque de funcionarios públicos de la negociación colectiva. Por el contrario se recurre a la expresión “funcionarios públicos en la Administración del Estado”, como criterio básico para limitar la negociación colectiva, relacionando el mismo básicamente con los puestos más altos de jerarquía estatal, por ser quienes deben tomar las decisiones y al mismo tiempo representar directamente al Estado.
A pesar de los valiosos aportes efectuados por la OIT, su posición no está ausente de dificultades. En primer lugar, si como lo plantea el organismo internacional las resoluciones de la Sala Constitucional implican una violación grave al convenio 98 de la OIT, no sería necesario recomendar la aprobación de los convenios 151 y 154, pues el sustento normativo para admitir este tipo de negociados ya estaría debidamente ratificado por nuestro país, enfrentándonos a un problema no de ausencia de normativa internacional aplicable, sino de incumplimiento de la misma.
Por otra parte, la ratificación de los convenios 151 y 154 de la OIT podría ser obstaculizada por la propia Sala Constitucional, recurriendo al concepto tradicional utilizado en sus sentencias de relación estatutaria, ya que desde esta perspectiva, se presentaría un problema de colisión entre una norma de rango constitución con un convenio internacional, que en aplicación del artículo 7 de la Constitución Política los convenios internacionales ratificados por Costa Rica, tienen un rango superior a la ley pero inferior a la constitución. Este simple argumento le permitiría al órgano constitucional, declarar la inconstitucionalidad de la ratificación de dichos convenios. De ahí que pese a los aportes positivos, los criterios de la OIT pueden no ser la solución definitiva a este problema.

Contrario a lo que sostiene la Sala Constitucional, al considerar un asuntos propio de la Administración, los operadores del derecho y los jueces la definición de cuáles funcionarios se encuentran cubiertos por el régimen estatutario de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, el análisis integral e históricos de los preceptos de la Carta Magna, permiten delimitar el marco de este principio.
Los conceptos Estado, Servidor Público y un Estatuto de Servicios Civil, no fueron dispuestos por el constituyente al azar, redactando un texto general y vacío que queda sujeto a la libre interpretación. Existen en la Constitución Política, las actas de la Asamblea Nacional Constituyente y otras normas del ordenamiento jurídico costarricense, disposiciones jurídicas normativas que permiten fijar un contenido diferente a la relación estatutaria del establecido en la jurisprudencia constitucional.
No obstante lo anterior, por encima de las discrepancias sostenidas sobre la delimitación que el constituyente realizó del principio de relación estatutaria basado en un concepción determinada de Estado, servidor público y el número de Estatutos, el punto fundamental constituye en nuestro criterio la forma en que se visualiza el citado principio.
En el tanto se estudie y aplique la relación estatutaria desde la perspectiva de una sociedad democrática, cimentada en un Estado Social de Derecho, la extensión de su cobertura a la mayor cantidad posible de trabajadores dejará de ser un asunto de importancia, ya que su vigencia será un sinónimo de protección del trabajador del sector público frente a los criterios y objetivos de los políticos de turnos. Por el contrario, mientras se siga sosteniendo un concepto de relación estatutaria totalitario, continuará la discusión de cuáles trabajadores se rigen por este principio constitucional, como una forma de buscar respecto y el acceso a otros derechos emanados de la propia Constitución Política. En síntesis el problema de la negociación colectiva en el sector público no es de ausencia de normas SINO DE INTERPRETACIÓN DE LAS EXISTENTES. Bastaría una nueva interpretación al término relación estatutaria, en la dimensión brindada en otros países, para admitir con las mismas normas que tenemos en la actualidad, la posibilidad de los funcionarios cubiertos por la citada relación de negociar colectivamente sus condiciones de trabajo.

Libros y artículos de revista
Abdallah Arrieta L y Alvarez Salazar Isidro, 2000, Empleo Público: Avances y Retrocesos en la última década, San José.
Marín Quijada Enrique, 1978, La Negociación Colectiva en la Función Pública, Editorial Temis, Bogotá.
Ortiz Ortiz E, 2000, Tesis de Derecho Administrativo II, San José, Editorial Stradtmann, S.A.
Ortiz Ortiz E, 1992, Convenciones Colectivas y Módulos Convencionales en la Administración Pública, San José, Iustitia.
Oviedo Campos A y Vásquez Brenes Marisela, 1998, La relación de empleo público a la luz de la jurisprudencia constitucional, San José.
Rodríguez Ramos José y otros, 1998, Situación Actual y Tendencias de la Función Pública Española, Editorial COMARES, Granada.
Romero Pérez Jorge Enrique, 1993, Derecho Administrativo, San José, Editorial Universidad Estatal a Distancia.

Instrumentos Normativos
Constitución Política de la República de Costa Rica, 7 de noviembre de 1949.
Ley General de Administración Pública, Ley número 6227 del 2 de mayo de 1978.
Código de Trabajo, Ley Nº. 2 del 29 de agosto de 1943.
Resoluciones Judiciales
Sala de Casación, Nº. 58 de las 15:10 horas del 20 de julio de 1951.
Sala Constitucional, votos número 1696-92, 140-93, 6240-93, 6585-94, 219-98, 4453-2000.
Sala Segunda, voto número 2001-425, de las 10:10 horas del 1 de agosto del 2001.

Otros instrumentos
Actas de la Asamblea Nacional Constituyente.
Oficina Internacional del Trabajo, 2002, 327 informe del Comité de Libertad Sindical, Ginebra.

* Abogado Litigante.

1 Ver en este sentido el voto número 2001-425, de las 10:10 horas del 1 de agosto del 2001, donde la Sala Segunda se limitó a cita directa del voto 1696-92 de la Sala Constitucional, para sostener la pérdida de vigencia del Arreglo Conciliatorio suscrito entre la Caja Costarricense del Seguro Social y el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas de la Caja Costarricense del Seguro Social e Instituciones Afines (SIPROCIMECA).

2 El entendimiento correcto de esta visión de la relación estutaria únicamente se puede efectuar tomando en consideración la necesidad del Imperio de Napoleón I de crear un ejército de funcionarios públicos identificados con el Estado, definido en términos de un representante del interés general y, por tanto, los citados servidores serían a su vez representantes de dicho interés. Al respecto SÁNCHEZ MORÓN (Miguel), Derecho de la Función Pública, Editorial Tecnos, Madrid, 1996, pág. 26. Lo anterior justificaba al mismo tiempo, la limitación aludida de los derechos colectivos en la función pública que de admitirse implicaría el reconocimiento divergencias entre el ente personificador del interés general –el Estado- y los responsables de la defensa del citado interés general –los funcionarios-, manteniéndose de esta forma la armonía (de claro carácter ficticio) entre el depositario del interés general y sus representantes.

3 En este punto es donde la jurisprudencia constitucional comentada en apartados anterior entra en una contradicción base, pues recurre a una concepción totalitaria de la relación estatutaria para eliminar la negociación colectiva n el sector público, pero a la vez en otros fallos rescata la huelga y derecho a la formación y pertenencia a organizaciones sindicales, como derechos fundamentales de todo trabajador, sin distingo del sector público o privado.

4 Este proceso de cambio en la definición de la relación estatutaria no es reciente ni mucho menos. Ya para el año 1978, Marín Quijada sostenía: “Si la negociación ha podido entrar en la Administración, ello se debe a que la ley es insuficiente y, en último término, a que la ley expresa un cierto equilibrio de poder que ya no corresponde a la realidad. Es claramente insuficiente, y también los textos reglamentarios, por la incapacidad de mantener al día la condición de los agentes públicos en función de las exigencias cambiantes de la sociedad. En cambio, la negociación permite presionar a las autoridades para conseguir la modificación del statu quo, con el dramático resultado de que una y otra vez, a lo largo de los últimos años, una reivindicación que al comienzo es calificada de exagerada e insoportable para la Administración, termina luego siendo acordada y reconocida como justa. Asimismo, la ley sido insuficiente, desde el momento en que ha prolongado la vigencia de una concepción autoritaria de la función pública, en una época en la cual el sindicato ha pasado a ser un interlocutor válido y necesario. Ante el empuje de la negociación colectiva se esboza más bien una nueva visión del derecho de la función pública, bajo el signo de la confrontación en el diálogo. MARÍN QUIJADA (Enrique), La negociación colectiva en la función pública: la participación de los agentes públicos del Estado en la determinación de sus condiciones de empleo, Editorial TEMIS, Bogotá, 1978, pág. 215.

5 RODRÍGUEZ RAMOS (José), Funcionarización y Laboralización del Personal al Servicio de la Administraciones Públicas:m dos procesos convergentes, en Situación Actual y Tendencias de la Función Pública Española, Editorial COMARES, Granada, 1998, pág. 179.

6 Ver Ibid, pág. 173. Una característica de este tipo adquiere gran importancia en épocas dominadas por la Globalización de la Economía, que exigen constantes cambios y adaptaciones, tanto a nivel del sector privado como el público.

7 PISÓN APARICIO (Iñigo), Los Derechos No Económicos de los Funcionarios, en especial el derecho al cargo, en Situación Actual y Tendencias de la Función Pública Española, Op. Cit., pág. 347. Desde esta perspectiva lo importante no es quién negocia, sino bajo qué límites puede hacerlo.

8 Ver al respecto el punto número 3.

9 La interpretación adquiere mucho sentido si tomamos en cuenta, que al momento de la aprobación de la nueva Constitución Política, las instituciones autónomas tenía independencia en materia de administración y gobierno, lo que garantizaba en la visión del constituyente su manejo técnico en detrimento de criterios políticos. Aún cuando la autonomía de esta instituciones, salvo el caso de la Caja Costarricense del Seguro Social, fue modificada posteriormente ello si bien podría significar un cambio en la extensión del concepto de relación estatutaria, no sería así en la utilización de este término como límite a los derechos colectivos tal y como se analizó en el punto 4.1. No obstante lo anterior, la determinación de los funcionarios cubiertos por la relación estaturia carecería de interés para efectos del ejercicio de derechos colectivos si la misma se interpretara en los términos que se desarrolla más adelante.

10 En apoyo de esta interpretación se puede citar el análisis realizado por la Sala Primera en la resolución número 10, de las 10:45 horas del 6 de febrero de 1998, en torno a la aplicación del artículo 3 de la Ley General de Administración Pública en donde indicó: “El inciso 1) establece que el derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. De acuerdo con el segundo, el derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes. En esta norma se cristaliza una de las potestades que asisten a la Administración Pública: la de estar regida por el derecho público, pero a la vez, realizar actos, dentro del giro normal de su actividad, regulados por el derecho privado”. Nótese como el artículo 3, al igual que los numerales 111 y 112 de la LGAP, forman parte del Libro Primero de esta ley denominado: DEL RÉGIMEN JURÍDICO.

11 OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, 327 Informe del Comité de Libertad Sindical, Consejo de Administración, Ginebra, 2002, pp.166-167