Dr. Bernardo van der Laat Echeverría *

SECCIÓN I.

1. INTRODUCCIÓN.

Pretendo evaluar cuál es la situación inicial de Costa Rica como consecuencia de la negociación del Central America Free Trade Agreement (CAFTA), en relación con las obligaciones laborales y las eventuales acciones a desarrollar, para remediar cualquier situación violatoria del Tratado. Es oportuno, para iniciar, ofrecer un breve panorama del capítulo laboral y del de solución de controversias (Sección I). Luego, por ser este un tema esencial, resulta necesario valorar el ordenamiento jurídico nacional, para determinar si respeta los derechos fundamentales reconocidos a los trabajadores. Por lo tanto, es imprescindible, partir del análisis de cuál es el reconocimiento que reciben los derechos fundamentales en Costa Rica, y en especial, los derechos fundamentales de los trabajadores. Para este efecto, analizaremos, cuál es el lugar que ocupa en el ordenamiento jurídico el derecho constitucional de los derechos fundamentales. Establecido esto, será necesario ver, si lo anterior, que es meramente teórico, tiene una tutela judicial efectiva ,una respuesta por medio de la practica nacional y de la jurisprudencia de los más altos tribunales. También, será necesario confirmar esa vigencia, desde la perspectiva objetiva que ofrece la Organización Internacional del Trabajo, a través de los comentarios que hacen los órganos de control de esta organización sobre el cumplimiento de las obligaciones que le imponen los convenios ratificados.
Finalmente, es importante destacar, como producto de esta valoración , cuáles son las materias más sensibles que debe atender Costa Rica, tanto las que son realmente evidentes ( ver negociación colectiva en el sector público), como las que potencialmente podrían serlo ( ver el solidarismo), ( Sección II). En un segundo momento, resultará imprescindible verificar, cómo opera el sistema de protección de los derechos laborales. Para eso será necesario analizar, tanto el funcionamiento de la Inspección de Trabajo, como la Administración de Justicia, toda vez que de la efectiva fiscalización del cumplimiento de los derechos laborales, y de la rapidez o no con que actúe el sistema en la reparación de los incumplimientos, se verá la real y verdadera efectividad de éste. En otras palabras debe determinarse si es una legislación laboral perfecta en el papel, pero sin ninguna “autenticidad”, fenómeno usual que ha señalado Plá,1 respecto de las legislaciones laborales de América Latina. Para ese efecto se estudiará, partiendo del esquema ideal, cómo deben operar los tribunales de justicia: los diferentes componentes que hacen que un sistema judicial sea independiente y autónomo; los problemas de la justicia laboral, la duración de los procesos laborales los esfuerzos que se pueden hacer para que efectivamente, la justicia laboral sea una Justicia pronta y cumplida. También resulta importante analizar lo que Costa Rica hace actualmente para modernizar la administración de justicia y la legislación procesal laboral. Se hará lo propio con la Inspección de Trabajo, y finalmente, también será necesario, relacionado al tema de la prontitud de la justicia, qué se ha hecho respecto de la resolución alternativa de conflictos, por ser éste un mecanismo que resulta adecuado para descongestionar los tribunales, y colaborar con la consecución final de la justicia laboral. Por último presentamos, a manera de reflexiones de cierre, varias conclusiones, (Sección IV).

2. BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS CAPÍTULOS 16 (LABORAL) y 20 (SOLUCION DE CONTROVERSIAS) DEL CAFTA.

a) El Capítulo 16 (Laboral).

En este acuerdo comercial, se optó por incluir un capítulo, el 16-, que trata de los temas laborales, siguiendo en ello la tendencia que los Estados Unidos de América manifestó en sus tratados de libre comercio con Jordania, Singapure y Chile, a diferencia de lo que se hizo en el NAFTA, en el cual se optó por un protocolo laboral aparte, o en el Tratado de Libre Comercio Costa Rica – Canadá, en que hay un anexo que regula la materia laboral.
A grandes rasgos, se establece un marco de normas y principios que promueven la protección y el cumplimiento de los derechos de los trabajadores internacionalmente reconocidos, a través de la observación y aplicación de la respectiva legislación laboral de los países firmantes. Se fomenta la cooperación interpartes para el desarrollo de proyectos comunes en el área laboral.
En el Artículo 16-1, las partes reafirman sus obligaciones como miembros de la OIT, y los compromisos asumidos en virtud de la Declaración de la OIT, relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento de 1998. Dan cuenta del reconocimiento y protección de esos derechos, por parte de la legislación interna, y también, se establece el derecho de cada parte de adoptar sus propias normas laborales, las cuales deberán respetar los derechos laborales internacionalmente reconocidos con el compromiso de mejorarlos. Todo en el sentido del reconocimiento de los convenios como “norma mínima” y de orden público en los términos del Artículo 19 de la Constitución de la OIT.
Hay una obligación de aplicar la legislación laboral propia, pero reconocen que es inapropiado promover el comercio y la inversión mediante el debilitamiento o reducción de la protección contemplada en la legislación laboral interna, con lo que el déficit en la legislación no puede resultar una ventaja ya comparativa y competitiva licita.
Expresamente se señala que las partes no tienen competencia para hacer cumplir la legislación laboral en el territorio de la otra parte.
El Artículo 16-3, comprende importantes garantías procesales y de información pública, que podríamos resumir en lo siguiente: a) acceso a la justicia; b) procedimientos justos, equitativos y transparentes, que deben cumplir con el debido proceso legal, publicidad de las audiencias, amplitud en la prueba, razonabilidad en los costos, justicia pronta; c) las resoluciones finales se deben comunicar por escrito, ser accesibles a las partes y al público, posibilidad de recurso y revisión, imparcialidad e independencia de los tribunales. Las resoluciones deberán ser ejecutivas y la legislación laboral deberá hacerse del conocimiento público, así como educar a la población sobre ella. Las disposiciones del Tratado no son retroactivas, es decir no son aplicables a las situaciones anteriores presentadas a los tribunales.
La estructura institucional comprende un Consejo de Asuntos Laborales, compuesto por los Ministros de Trabajo, una Unidad de Contacto, un Comité Nacional de Trabajo Consultivo.
Hay un componente importante de cooperación laboral y de desarrollo de capacidades, donde se fijan el marco bajo el cual operará la forma de lograr sus objetivos. Se establecen las consultas laborales cooperativas, con indicación de cuándo se pueden realizar el mecanismo de inicio y todo el procedimiento de su funcionabilidad. Finalmente, se incluye lo relativo a los árbitros.
El Artículo 16.8 comprende las definiciones, siendo muy importante, la de legislación laboral, en la cual se indica que se trata de las leyes que estén directamente relacionadas con los siguientes derechos laborales fundamentales internacionalmente reconocidos: derecho de asociación, derecho de organizarse y negociar colectivamente, la prohibición del uso de cualquier forma de trabajo forzoso obligatorio, fijación de una edad mínima para el empleo de niños y la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo infantil, condiciones aceptables de trabajo, respeto de salarios mínimos, jornada de trabajo y salud ocupacional.
Se hace la observación, que el establecimiento de normas y niveles por cada una de las partes respecto de salarios mínimos, no estará sujeto a obligaciones en virtud de este capítulo.
Es importante el anexo del Artículo 5, donde se establece el mecanismo de cooperación laboral y de desarrollo de capacidades, toda vez que ahí se determina todo lo relativo a la cooperación . En una lista importante se establecen las prioridades de cooperación y desarrollo de capacidad; y a su vez, se determina la forma en que implementarán tales actividades de cooperación.

b) El Capítulo 20 (Solución de Controversias).

Establece que mediante la cooperación y las consultas, las partes se esforzarán por alcanzar una solución satisfactoria, para cualquier asunto que pueda afectar el funcionamiento del Tratado. El sistema es escalonado. El punto de partida es la realización de consultas. Si el conflicto no se logra resolver mediante la consulta, que comprende convocar asesores técnicos o crear los grupos de trabajo, o de expertos que se consideren necesarios, se recurrirá a los buenos oficios, la conciliación, la mediación u otros procedimientos de solución de controversias, o formular recomendaciones; entonces se podrá pedir el establecimiento de un panel arbitral para que considere el asunto. Este panel emitirá un informe final con base en el cual, las partes contendientes acordarán la solución de la controversia, comprendiendo, cuando sea posible, eliminar el incumplimiento o la medida que causa menoscabo. Asimismo, podrán acordar un plan de acción mutuamente satisfactorio para solucionar la controversia.
En el caso específico del capítulo laboral, si el incumplimiento se refiere a obligaciones asumidas en virtud del Artículo 16.2, o sea, cumplimiento de la legislación laboral, si persiste una violación, la parte reclamante podrá en cualquier momento, pedir que el panel se constituya para que imponga una contribución monetaria anual a la parte demandada. Para determinar su monto se tomará en cuenta concurrentemente: Los efectos sobre el comercio bilateral generados por el incumplimiento en la aplicación efectiva de la legislación pertinente; la persistencia y duración del nivel de cumplimiento que razonablemente podría esperarse, habida cuenta, de la limitación de los recursos de la parte y los esfuerzos realizados por la parte para comenzar a corregir el incumplimiento.
Es importante destacar, que las contribuciones que se generen por motivo de incumplimientos, se depositara en un fondo para poner en práctica iniciativas laborales para mejorar, entre las que se incluirán, los esfuerzos por el mejoramiento del cumplimiento de la legislación laboral.

SECCIÓN II

3. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES INTERNACIONALMENTE RECONOCIDOS. VIGENCIA Y APLICACIÓN EN COSTA RICA.

Valorar el papel de los derechos fundamentales internacionalmente reconocidos a los trabajadores es central en cualquier análisis que se haga del CAFTA. Y no podía ser diferente por ser ese tema básico en la comunidad internacional, sea que lo veamos, desde el punto de vista del principal socio comercial en el Tratado, los Estados Unidos de América, quien ese reconocimiento, en su derecho interno lo hizo desde hace muchos años. 2 O en el plano multilateral, con la Declaración de la OIT de 1998.
Por ello, hay que examinar la forma en que el derecho interno de Costa Rica, recibe o incorpora esos derechos y a que rango lo hace.

a) El papel de la justicia constitucional 3 en el reconocimiento de los derechos fundamentales.

Resulta importantísimo, para el mencionado, establecer cuál es el papel de los derechos fundamentales en Costa Rica.
La Sala Constitucional ha señalado, en diferentes fallos, los alcances del derecho de la Constitución y el papel de los derechos fundamentales dentro del ordenamiento costarricense. Así, ha dicho que el derecho de la Constitución, está compuesto tanto por las normas y principios constitucionales, como por los del internacional y particularmente los de los instrumentos sobre Derechos Humanos, en cuanto a fundamentos primarios de todo orden positivo. 4 Así mismo, ha expresado que, en Costa Rica el instrumento internacional a que se refiere el Artículo 7 de la Constitución Política, incluye no solamente convenciones, tratados, acuerdos, formalmente suscritos y aprobados conforme al trámite constitucional mismo, sino cualquier otro instrumento que tenga una naturaleza propia de la protección de los Derechos Humanos, el que aunque no haya pasado por ese trámite, tiene vigencia y es aplicable en el país, como por ejemplo; la Declaración Universal de Derechos Humanos o las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, de la Organización de las Naciones Unidas. 5 Además, la Sala ha dicho que las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tienen en este país, pleno valor y que tratándose de derechos humanos, los instrumentos internacionales tienen “no solamente un valor similar a la Constitución Política, sino que en la medida en que otorguen mayores derechos o garantías a las personas, priman por sobre la Constitución“, 6 con lo que la Sala ha hecho suya la idea de pruralidad de fuentes ( no solo los Pactos y Tratados), que tutelan los derechos humanos fundamentales, que es precisamente uno de los rasgos del Derecho Universal de los Derechos Humanos.
La importancia que la justicia constitucional tiene en Costa Rica, se evidencia en el siguiente dato: la Sala Constitucional tiene un volumen de trabajo anual que casi triplica el de las Salas y Tribunales Constituciones de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua juntos.7

b) El marco normativo: Pactos y Convenciones Internacionales.

Costa Rica ha ratificado los principales Pactos y Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos y los 8 convenios fundamentales a que se refiere la Declaración de la OIT de 1998. 8
Establecida la importancia que en Costa Rica la jurisprudencia constitucional ha dado a los Pactos y Convenciones Internacionales sobre Derechos Humanos, es necesario referir también la importancia que tienen otro tipo de normas internacionales, pues según el Artículo 7 de la Constitución Política, estos convenios, debidamente ratificados por la Asamblea Legislativa, tienen fuerza superior a la ley; por lo tanto, todos los Convenios de la OIT que han sufrido el trámite legislativo, tienen esa fuerza y así determinó la desaplicación o derogación de una norma interna que contradijo la del convenio. Véanse por todas la Sentencia 282-90 de la Sala Constitucional. Pero, aún aquellos que no lo hayan sido, por mandato del artículo 15 del Código de Trabajo, son fuentes supletorias del ordenamiento jurídico costarricense.

c) Ubicación de los Derechos Fundamentales Internacionalmente reconocidos a los trabajadores en el orden interno.

Los Derechos Fundamentales Internacionalmente reconocidos a los trabajadores a que hace referencia la Declaración de la OIT de 1998, por tratarse de derechos fundamentales de los trabajadores, que están comprendidos y reconocidos como tales en los diferentes Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos que hemos citado, y con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, tienen una protección que está por encima de la propia Constitución Política. Lo anterior no es simplemente una afirmación teórica, como veremos en el punto siguiente, sino que ha tenido un amplísimo reconocimiento por parte de la jurisprudencia, tanto de la Sala Constitucional como de la Sala Segunda (Social) de la Corte Suprema de Justicia.9
Resulta importante destacar, que el manejo de los Convenios de la OIT, por parte de la jurisprudencia de los tribunales ha sido permanente, tal como se detalla en el punto 3-f.

d) La eficacia de los derechos fundamentales de los trabajadores en el ordenamiento interno; panorama jurisprudencial.

La vigencia real y no formal de los derechos fundamentales de los trabajadores, según la enunciación que se hace en el Artículo No. 16.8 del CAFTA, dependerá de la efectiva aplicación de estos derechos fundamentales por parte de los tribunales de justicia. Un análisis de la jurisprudencia, confirma que esto es una realidad.

e) La Libertad Sindical: dos ejemplos emblemáticos.

1’. Justificación de la importancia de la materia escogida como ejemplo.

De previo, para la correcta apreciación de esta materia es necesario, referir la situación que se presentaba hasta 1993 en las relaciones laborales de Costa Rica en un tema fundamental: el libre despido.
Probablemente, el mayor problema para el ejercicio de los derechos sindicales por parte de los trabajadores costarricenses tenía como fundamento el “libre despido”. El artículo 85 del Código de Trabajo prevé, entre las causas que terminan el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador, la propia voluntad del empleador, lo que significa que éste podía ponerle fin a la relación laboral de un trabajador, en cualquier momento, sin necesidad de tener motivo, sin necesidad de alegar nada, simplemente pagándole las indemnizaciones laborales correspondientes. Así, si un empleador tenía la mas mínima sospecha de que un trabajador estaba realizando actividades sindicales, lo despedía aduciendo por ejemplo, una reorganización de la empresa, y le pagaban sus indemnizaciones.
Por eso, hasta ese momento histórico (1993), en Costa Rica se alegaba por los sindicatos que no existía protección alguna para el ejercicio de la libertad sindical. Con el voto 5000, de la Sala Constitucional, que de seguido reseñaremos, cambió radicalmente la situación. Y en el aspecto normativo en 1993 se produjo la reforma legislativa, mediante la cual incluyó el Código de Trabajo de un capítulo sobre la protección de los derechos sindicales, en donde se estableció la figura de la “práctica laboral desleal” ( “unfair labor practice” ) y la prohibición de todas las acciones u omisiones que tiendan a evitar, limitar, constreñir o impedir el libre ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, sus sindicatos o las coaliciones de los trabajadores. Además se sanciona el eventual despido del trabajador con la reinstalación y el pago de los salarios caídos. 10

2’. El Voto 5000 de la Sala Consti-tucional del 8 de octubre de 1993.

Este voto se produce en un recurso de amparo planteado por integrantes de un comité permanente de trabajadores que estaban negociando un arreglo directo en una empresa privada y que fueran despedidos. La Sala ordenó su reinstalación. La resolución tiene como fundamento la violación de la libertad sindical y se funda en normas constitucionales, pactos y convenios internacionales (artículos 25 y 74 de la Constitución Política, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, mayo de 1942), la Declaración Universal de Derechos Humanos ( París, diciembre de 1948), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (New York, diciembre de 1966) la Convención Americana sobre los Derechos Humanos ( Pacto de San José, noviembre de 1969), los Convenios 87, 98 y 135 de la OIT), lo que nos demuestra la efectiva y trascendental aplicación de ese derecho fundamental, en el orden jurídico interno.
Pero además, de esa histórica reinstalación de trabajadores despedidos por actividades en representación de sus compañeros, el Tribunal, en sus consideraciones, estableció la presunción de que en estos casos la causa real del despido injustificado de un trabajador, y por lo tanto, con el pago de las indemnizaciones por terminación de la relación de trabajo, era la pertenencia al sindicato. Sea, la libertad del empleador de despedir libremente a sus trabajadores, se ve limitada, si la razón última del despido es la represalia antisindical.

3’. El voto 42 del 11 de febrero de 1998 de la Sala Segunda ( Sala Social ) de la Corte Suprema de Justicia.

Este voto se origina en un juicio en el que un trabajador de una empresa autogestionaria alega que fue despedido injustificadamente, con el pago de sus indemnizaciones por terminación de la relación de trabajo, porque ocupaba el puesto de secretario general de un sindicato en formación, lo que se probó. El Tribunal ordenó su reinstalación con el pago de todos los salarios caídos.
La sentencia es muy importante, porque era el primer caso que resolvía la Sala, aplicando las disposiciones de la ley de 1993, sobre la protección de los derechos sindicales (artículos 363 a 368 del Código de Trabajo). El razonamiento del fallo se hizo con fundamento en el Convenio 135 de la OIT y haciendo un extenso análisis doctrinario de las prácticas laborales desleales, con base en la doctrina anglosajona. Posteriormente, la misma Sala Segunda, ha dictado más de diez fallos similares respecto de empresas públicas y privadas diversas, 11 contribuyendo así a consolidar una jurisprudencia pacifica y reiterada al respecto.
A pesar de la inclusión de ese capítulo tan importante, sobre la protección de la libertad sindical, la dirigencia sindical estima que es insuficiente, por cuanto no prevé un procedimiento sumarísimo de restauración del derecho violado, lo cual es correcto y como se destaca en el punto 9-b-5’ siguiente. Sin embargo, creo que es necesario indicar, que si bien la crítica es absolutamente pertinente, una vez que los Tribunales han dicho, como en la sentencia 42, que la realización por el empleador de alguna de las conductas previstas en los Artículos 363 y siguientes, conlleva a la reinstalación con pago de salarios caídos, y que estos salarios caídos pueden llegar a ser hasta de 4 años (48 salarios), podríamos considerar que el precio que tiene que pagar es lo suficientemente disuasivo, en principio por esta ilegalidad. Pero la situación podría ser más grave para el empleador pues en algunos casos la condena puede alcanzar todo el tiempo que el trabajador estuvo fuera (en alguna ocasión más de once años)

4’. Otras sentencias en materia de la Libertad Sindical.

También es amplia la casuística en relación con la protección a diferentes aspectos de la libertad sindical, que han sido valorados por los tribunales, reconociendo siempre la efectiva vigencia de esa libertad: se indicó que los procedimientos administrativos en materia de protección de la libertad sindical, no deben tener una duración superior a dos meses; 12 constituyen violación a la libertar sindical desafiliar a un sindicato a un trabajador sin su autorización; 13 no deducir la cuota sindical a que está obligado por ley el empleador; 14 la eliminación de una licencia sindical con violación del debido proceso; 15 no tramitar las solicitudes de desafiliación que hicieron algunos trabajadores; 16 continuar rebajando las cuotas, no obstante la renuncia del afiliado; 17 rebajar cuotas a personas no afiliadas al sindicato; 18 suspender derechos de algunos asociados sin respeto del debido proceso;19 ordenar al empleador no rebajar las cuotas sindicales a una afiliada para que perdiera, por morosidad, su condición de tal; 20 dejar de rebajar sin autorización del trabajador la cuota sindical. 21 Asimismo, se sancionó que un trabajador fuera expulsado del sindicato con violación del debido proceso. 22 También, la negativa a inscribir un nombramiento de un dirigente sindical por parte del Registro Público respectivo, atenta contra la libertad sindical. 23 Se dijo que la restricción del derecho de reunión y limitación del derecho de “afichaje” es contrario a la libertad sindical, 24 así como la violación de la libertad de organización. 25 También han dicho los Tribunales que no se puede por vía de amparo anular una asamblea de un sindicato. 26 Y que la disolución de un sindicato solo se puede ordenar mediante un juicio ordinario ante un tribunal laboral. 27 Igualmente que la suspensión de la inscripción de la junta directiva de un sindicato equivale negarle su existencia jurídica. 28 Y que es un derecho de los dirigentes sindicales mantener su puesto en la directiva de la organización, aún en caso de haber quedado cesantes. 29 Por fin que la firma de un arreglo directo, como una maniobra para no suscribir una convención colectiva cuando el sindicato ya había pedido la negociación, constituye una práctica laboral desleal. 30
f) Aplicación de las Normas Internacionales del Trabajo, en otras materias por la jurisprudencia.

En otros campos, también ha sido abundante la producción jurisprudencial con fundamento y cita de los convenios de la OIT.1’. Seguridad Social.

En materia de Seguridad Social hay una considerable cantidad de antecedentes. Así, el convenio 102, relativo a Normas Mínimas de la Seguridad Social, ha servido para fundamentar diferentes votos, 31 además, se aplicó el convenio 130, relativo a la Asistencia Médica y las prestaciones monetarias de enfermedad, 32 voto cuyo análisis partió del convenio 155 sobre Seguridad y Salud de los Trabajadores y medio ambiente de trabajo, así como la Recomendación 97, sobre la protección de la salud de los trabajadores en los lugares de trabajo. Hay otros votos de la Sala Constitucional en relación con el convenio 102.33 En materia de Seguridad Social, además del convenio 102 referido han sido analizados el convenio 148 sobre el medio ambiente del trabajo, contaminación del ruido y vibraciones, y el 120 sobre Higiene ( comercio y oficinas).
2’. Materias diversas.

En relación con el convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, también ha sustentado varias decisiones. 34

También, ha sido analizado el convenio 111, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, 35 y aún se ha hecho mención a otros convenios hasta ese momento no ratificados por el país, como el 97 relativo a los trabajadores migrantes, y 143 sobre las migraciones en condiciones abusivas y la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato a los trabajadores migrantes. En materia de salarios ha sido objeto de análisis el convenio 95, relativo a la protección del salario. 36

4. EL CONTROL DE LA OIT RESPECTO DE LA APLICACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS TRABAJADORES EN EL SISTEMA DE RELACIONES LABORALES EN COSTA RICA.

La fiscalización que ejercen los órganos de control de la OIT, respecto de los Convenios adoptados por esa organización, constituye una importante fuente de valoración del estado en que se encuentra la legislación y las prácticas laborales de un país; por ello, resulta importante analizar, en qué aspectos han señalado debilidades o incumplimientos del sistema jurídico costarricense. Y las materias en las que habría que legislar.

a.) El Comité de Libertad Sindical.

Desde que este comité existe ha conocido 58 casos en los que se ha cuestionado al gobierno de Costa Rica. ( Ver anexo). De esos se encuentran ya cerrados 53 casos. En seguimiento 2 y activos 3.
De los casos que ha conocido el citado Comité, gran cantidad de ellos ya no mantienen actualidad por ser temas superados, porque se han corregido, sea por vía de los tribunales, sea por vía de la intervención de la misma OIT, o porque se ha promulgado la legislación adecuada para solucionar el problema.37
Pero hay temas que siguen preocupando al Comité, respecto de los cuales es necesaria una acción de parte del gobierno. Estos temas pendientes son los siguientes: los comités permanentes de trabajadores no deben menoscabar el papel del sindicato en materia de negociación colectiva. (casos 1678, 1695, 1781). Esta materia está íntimamente relacionada con el tema del solidarismo a que se hará referencia en forma amplia en el punto 6 siguiente.
También el Comité de Libertad Sindical ha insistido, que las normas que prohíben actos de discriminación antisindical deberían ir acompañados de procedimientos eficaces y rápidos que garanticen su aplicación en la práctica ( casos 821, 859, 875, 1780, 1879 y 1966). Sobre este tema hemos expresado nuestro criterio al tratar el punto 9.b.5’.
En relación con la negociación colectiva de los funcionarios públicos, el Comité de Libertad Sindical insiste que sólo procede la exclusión de los funcionarios que participen en la gestión pública (casos 635, 917, 1304, 2030 y 2104). Así mismo ha dicho que es procedente la negociación colectiva en el Sector Público en materia salarial ( caso 1304). De este asunto nos ocuparemos en el punto 5 siguiente.
En materia del derecho de huelga, ha señalado que los requisitos para ejercer ese derecho no deben ser de tal naturaleza que limiten su ejercicio ( casos 917, 980).
Asimismo, ha indicado que la prohibición o restricción al derecho de huelga en la función pública o en los servicios esenciales, debería ir acompañada de garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores privados de este derecho, tales como procedimientos de conciliación o arbitraje ( votos 917, 758, 783, 611, 702, 821, 859, 875).
Por otro lado ha interpretado restrictivamente lo que debe entenderse por servicios esenciales, sea aquellos cuya interrupción, pueda poner en peligro la vida, la seguridad, la salud (casos 1304, 1310). No se consideran servicios esenciales la agricultura ( caso 917), bancos ( caso 1304), educación (caso 1310), transportes ( caso 1678, 1695, 1781) y sí son servicios esenciales los hospitales ( caso 702).

b) Estudio solicitado por los gobiernos de la región.

Recientemente los gobiernos de Costa Rica, El Salvador, Honduras y Guatemala, con ocasión de la negociación del CAFTA, solicitaron a la Oficina Internacional de Trabajo, a través de la Oficina Regional con sede en San José, un estudio objetivo sobre la legislación laboral vigente en cada uno de ellos que permitiera determinar el grado de conformidad de la legislación laboral con la Declaración de la OIT de 1998.38 Por la fuente del estudio y su actualidad constituye un elemento de gran valor para los fines de este ensayo, respecto de Costa Rica se hacen observaciones en las siguientes materias.

1’. Derecho de constituir organi-zaciones sin ninguna distinción y autorización previa.
Es necesario, según la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR), modificar el artículo 344 del Código de Trabajo, de manera que en el procedimiento de inscripción de un sindicato, el plazo para que jefe de la oficina de Sindicatos del Ministerio de Trabajo, pueda señalar los errores o deficiencias de esa solicitud, sea concreto y corto, transcurrido el cual, sin que haya habido decisión, se entienda que ha obtenido la personalidad jurídica.

2’. Autonomía organizativa.

En cuanto al tema de la elección de los representantes, la CEACR ha señalado la importancia de que se modifiquen, tanto el artículo 345 del Código de Trabajo, como el 60 de la Constitución Política, para suprimir “ las excesivas restricciones actuales al derecho de los extranjeros de acceder a los cargos sindicales”.

3’. Garantía de protección.

La CEACR ha señalado que se hace necesaria la modificación de la legislación, para que “los procesos laborales relativos a cuestiones de discriminación antisindical”, se agilicen y sean tramitados prontamente y que se garantice la ejecución de las sentencias judiciales por medios eficaces 39.

4’. Negociación colectiva voluntaria.

Uno de los temas más delicados para el país, es la situación que se ha venido presentando, respecto de convenciones colectivas celebradas con instituciones del Sector Público de Costa Rica, pues la Sala Constitucional, en ejercicio de sus competencias, ha declarado inconstitucionales algunas de las cláusulas de esas convenciones, atendiendo, especialmente a criterios de legalidad, proporcionalidad, racionalidad e igualdad, para ello consideró que en esos instrumentos colectivos, se habían establecido privilegios irrazonables y desproporcionados, en detrimento de los fondos públicos. Mientras, señala el informe de la OIT que para la CEACR, “sólo por defectos de forma o por incumplimiento de los mínimos legales, podrían anularse las cláusulas convencionales”, por lo que, la sentencia en cuestión, puede tener efectos muy perjudiciales en el grado de confianza de la negociación colectiva, como medio de resolución de conflictos y dar lugar a una desvalorización de la autonomía de las partes y al instrumento de la convención colectiva mismo al tiempo que lo hace respecto del principio de negociación voluntaria que resulta esencial a los fines del Convenio 98 de la OIT.

5’. Derecho de Huelga.

Requisitos para una huelga legal.
Según el artículo 373 del Código de Trabajo, el número mínimo de trabajadores que deben apoyar una huelga para que ésta sea legal, es del sesenta por ciento de los trabajadores que laboran en el centro del trabajo. La CEACR estima dicho porcentaje excesivo, aparte de que considera que en las votaciones que se realicen para conocer la voluntad de los trabajadores, se deberán asegurar que solo se tomen en consideración los votos emitidos y que el quórum o la mayoría necesaria, se fije razonablemente.

6’. Abolición efectiva del trabajo infantil.

En cuanto a la edad mínima de admisión al empleo, no obstante que, actualmente ésta, es de 15 años (artículos 78, 85, 86 y 92 del Código de la Niñez y de la Adolescencia) la CEACR ha solicitado que se reitere expresamente, la derogatoria del artículo 47 del Código de Trabajo, que todavía sigue indicando una edad diferente.

c). Análisis de las observaciones.

El informe de la CEACR, correspondiente a este año, constituye, sin duda, la más actual valoración del estado de cumplimiento de los convenios fundamentales de la OIT del gobierno de Costa Rica. Por lo tanto, resulta importante comentar las últimas observaciones hechas, que en la mayoría de los casos, son reiterativas de lo que hemos señalado, a fin de determinar especialmente, qué le corresponde hacer al gobierno para adecuar su legislación y práctica a los derechos fundamentales, desde la perspectiva de la OIT.
En relación con el Convenio 87, hay observaciones importantes y otras que sin duda, son de menor valor, pues se refiere en algunos casos, únicamente a aspectos formales. 1) La primera observación es respecto de la prohibición relativa que tienen los extranjeros en Costa Rica, por mandato constitucional, de ejercer cargos de dirección o autoridad en los sindicatos. Probablemente, es éste un resabio de la guerra fría, época en que existía el temor (por la estrecha relación entre algunos sectores del movimiento sindical y los partidos comunistas) de que dirigentes internacionales del comunismo, ejercieran actos de dirección en esos sindicatos. Sin embargo, esa etapa ya está históricamente superada en el país, y en el caso concreto, existe en trámite en la Asamblea Legislativa el proyecto de ley 13475 que modificaría el Código de Trabajo, en cuanto a una disposición de que los miembros de la junta directiva fueran costarricenses o centroamericanos de origen o extranjeros casados con mujer costarricense y con cinco años de permanencia en el país, y que además, modificaría el artículo 60 párrafo segundo de la Constitución . 2) Otra observación se refiere a la obligación de que la asamblea sindical nombre cada año la junta directiva. Igualmente, ese problema está siendo solucionado mediante el proyecto de ley citado anteriormente. 3) Restricciones al derecho de huelga. El tema de la regulación del Derecho de Huelga, ha sido recurrente ante los órganos de control de la OIT, especialmente en cuanto a las limitaciones a que esta sujeto.
El requisito numérico de que los trabajadores huelguistas tengan el apoyo de cuando menos el sesenta por ciento de ellos, ha sido preocupación constante de la OIT. Sin embargo, la Sala Constitucional en su sentencia 1317-1998, consideró que ese porcentaje no violaba la Constitución porque, a su juicio, responde a un criterio de necesidad que persigue que la huelga tenga un porcentaje significativo de apoyo, de tal manera que la medida de presión sea externa y no se utilice como primer recurso.
Otro aspecto muy importante gira en torno a la limitación del derecho a huelga en función de la actividad que presta el empleador.
La Constitución Política ( Artículo 61) reconoce la huelga “salvo en los servicios públicos que indica la ley”. Esta determinación, por cierto muy amplia, la hace el artículo 376 del Código de Trabajo. La Sala Constitucional, en el voto dicho, ha redimensionado el alcance de este artículo: declaró en forma clara, que la agricultura no es un servicio público; en forma mucho menos clara se refirió al Estado y sus instituciones, pues en un primer momento se interpretó que a la noción de servicio público constitucional la Sala le había dado en su fallo el contenido de “servicio esencial” que ha desarrollado el Comité de Libertad Sindical (lo que se refiere a vida, salud o seguridad de las personas) y la jurisprudencia comparada, la realidad es que en este aspecto el tema quedó sujeto a lo que en el futuro decidan los Tribunales. Además sigue siendo considerado servicio público los muelles, y el transporte aéreo, marítimo y ferroviario. En resumen quedan pendiente para Costa Rica dos temas importantes: a) el porcentaje del sesenta por ciento, b) los alcances que los Tribunales darán a la noción de servicio público versus la de “servicio esencial”. Ambos, temas delicados. También quedó vigente una limitación relativa a la prohibición de la huelga en los servicios de transporte, lo que para la CEACR es incompatible “con el derecho de las organizaciones de trabajadores de ejercer libremente sus actividades y formular su programa de acción, tal y como se consagra en el artículo 3 del convenio”. Así mismo, considera violatorio del convenio que hayan sido considerados en la Directriz No. 28 del Poder Ejecutivo del 15 de setiembre del 2003, como servicios públicos esenciales, la Refinería Costarricense de Petróleo (RECOPE) y los puertos, cuando no lo son.
Respecto al Convenio 98, las observaciones son: 1) La lentitud e ineficacia de los procedimientos de reparación, en caso de actos antisindicales. Efectivamente, este es uno de los principales problemas, y lo hemos señalado; sin embargo, reitero que el hecho de que ya la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, haya ordenado la reinstalación y pago de salarios caídos, en los supuestos, que señala la CEACR, y redimensionó y aminoró el perjuicio que causó la ausencia de un procedimiento sumarísimo; 2) Restricciones como consecuencia de distintitos fallos judiciales del derecho de negociación colectiva del Sector Público, incluidos los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado. Este es quizás, el más serio problema que enfrenta el país, en relación con el cumplimento del convenio 98 y merece un párrafo aparte (al respecto ver el punto anterior). 3) La negociación colectiva en el Sector Privado: la proporción de convenciones colectivas frente al arreglo directo. Esta materia tiene una íntima relación con el tema del solidarismo. El desarrollo sindical en el país, básicamente, tiene auge en el Sector Público y por lo tanto, en este sector era donde se producía el mayor número de convenciones colectivas, situación que se vio afectada por los problemas apuntados en relación con la negociación colectiva en el Sector Público. En el Sector Privado, lo que suele ocurrir es que mediante el mecanismo comentado en el punto 6, en que se explicó el problema del solidarismo, en la empresa se constituye un comité permanente de trabajadores y este directamente, sin intervención de terceros, celebra un arreglo directo que si bien en el texto de la ley, no tiene la importancia ni el contenido, ni las consecuencias de una convención colectiva, en la práctica opera de una manera similar, de tal forma que, como existen un número importante de asociaciones solidarista, (aproximadamente 2500), es muy probable que en cada uno de esos centros de trabajo, en donde existe una, se celebre un arreglo directo, lo que explica esa diferencia entre el número de convenciones colectivas con presencia de un sindicato y de arreglos directos, sin presencia sindical. Actualmente, la asociación solidarista como tal, no tiene ningún papel que jugar en la negociación colectiva pues le ésta expresamente prohibido. Además, el artículo 370 del Código de Trabajo indica que cuando exista en una empresa un sindicato, en que estén afiliados al menos la mitad más uno de sus trabajadores, al empleador le estará prohibida la negociación colectiva, cualquiera que sea su denominación (incluyendo, por lo tanto, a un arreglo directo ) cuando esa negociación no sea con el sindicato. Creemos en todo que el problema no es de índole legal, sino más bien de la capacidad de acción sindical, de poder de convocatoria, de prestigio, más que de una limitación normativa.
En relación con el convenio 138, sobre edad mínima, en que el tema es la eliminación progresiva del trabajo infantil y la protección de los niños y adolescentes, en Costa Rica se mantiene una situación de incumplimiento meramente formal, porque el Código de la Niñez y la Adolescencia establece la edad mínima de ingreso al trabajo en 15 años, en tanto que el Código de Trabajo todavía mantiene una regla en que la admisión es a los 12 años. Sin embargo, el problema, como se comprenderá es meramente formal, porque la ley posterior derogó a la anterior, en virtud además, del rango preferente que el artículo 7 de la Constitución Política reconoce a los tratados. No obstante, en la práctica permanecen importantes problemas que tienen que ser atendidos, toda vez que según observa la Comisión con base en denuncias de sindicatos, hay trabajo de niños por debajo de la edad mínima legal de ingreso al trabajo que señala la ley, en actividades estacionarias relacionadas con la cosecha del café y la zafra de la caña de azúcar, así como en el servicio doméstico y en el sector informal. El gobierno ha tomado medidas importantes como la adopción de la Agenda de la Niñez y la Adolescencia, Metas y Compromisos 2000-2010, que establece entre los objetivos a largo plazo, “lograr el acceso y la permanencia de niños y niñas menores de 15 años de edad, así como de los y las adolescentes entre 15 y 18 años, ingresen al sistema educativo formal. Hay también firmado un memorandum de entendimiento con la OIT- IPEC, mediante el cual el gobierno se compromete a realizar esfuerzos importantes para la eliminación progresiva del trabajo infantil. Además el gobierno ha adoptado un Reglamento de Contratación Laboral y Condiciones de Salud Ocupacional, de las personas adolescentes,40 en el que se enumeran detalladamente las labores absolutamente prohibidas a los menores de 18 años , así como las permitidas con ciertas restricciones.
Finalmente, como cierre de todo lo que se ha venido exponiendo y en relación con la libertad sindical, conviene destacar que la misión de asistencia de la OIT que visitó al país en el 2001, en su informe, señala como aspectos positivos que merecen destacarse, “que las organizaciones sindicales son independientes y reinvindicativas, se presentan a todo tipo de trabajadores, tienen autonomía organizativa, se reúnen y expresan libremente, tienen una representatividad respetable (muy elevada en el Sector Público), participan en órganos bipartitos y tripartitos y existe una vida sindical activa, que se traduce en numerosas acciones frente a los empleadores y las autoridades para conseguir progresos sociales, las actividades sindicales con las restricciones que se señalan a continuación, se ejercen sin violencia física en el marco de un Estado democrático estable, política , económica y socialmente, con una tradición de respeto de los derechos humanos y donde se constatan indicadores de protección social y de desarrollo humano comparativamente altos o muy altos, si se tiene en cuenta la situación de América Latina y una tasa de desempleo del 5.2%.

5. EL TEMA MÁS SENSIBLE: LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO.

a.) Marco Jurídico.

El artículo 62 de la Constitución Política reconoce que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que se celebren entre empleadores y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. No establece ninguna limitación respecto a qué tipo de trabajadores (públicos o privados) pueden suscribir las convenciones. Si recurrimos al Código de Trabajo, el artículo 4 define al patrono como “toda persona de derecho público y de derecho privado”. El título 8 del Código de Trabajo del “Régimen de los servidores del estado y sus instituciones”, no contiene ninguna disposición de excepción en este campo en perjuicio del trabajador público.
La definición de Convención Colectiva (artículo 54, del Código de Trabajo), no limita la posibilidad de celebrarla a ningún tipo de empleador. Y el Artículo 56 establece que es una obligación para todo empleador particular, negociarlas cuando se lo pida el sindicato de sus trabajadores, pero guarda silencio respecto al patrono público. El artículo 14 señala que al ser el Código de Trabajo, una ley de orden público, se aplica a todo tipo de empleadores. Costa Rica ratificó el convenio 98 de la OIT. Además, diversas leyes se refieren a las convenciones colectivas con funcionarios públicos, como el Código Municipal, (artículo 121), y la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria ( hoy derogada).

b.) Antecedentes.

En cuanto a la celebración de convenciones colectivas con los funcionarios públicos, encontramos diferentes momentos históricos, que van de la tolerancia a la prohibición, con períodos intermedios; 1) Primer período: el Estado no está obligado a celebrar convenciones colectivas. 41 2) Segundo período: validez de las convenciones colectivas celebradas voluntariamente por los entes públicos, 42 3) Tercer período: prohibición de celebrar convenciones colectivas por el Estado y sus instituciones. 43 4) Cuarto período: reconocimiento de la posibilidad de celebrar convenciones colectivas sujetas a controles y límites. 44 5)Quinto período: se pueden celebrar respecto de aspectos muy concretos y sujetos a controles previos.

c.) Las declaraciones de inconstitucionalidad.

Más recientemente, la Sala Constitucional mediante los votos 4453-2000 y 244-2001, determinó que el derecho a celebrar convenciones colectivas en el sector público, solamente lo tienen los empleados de la Administración Pública, con régimen privado de empleo ( obreros, empleados y trabajadores que no realizan gestión pública y que laboran en servicios económicos del Estado), mientras que los demás empleados, o sea los funcionarios, no tienen tal derecho. Pero, además de establecer esa posición, de por sí ya bastante polémica, porque la zona fronteriza entre quien tiene derecho o no , es oscura, la Sala Constitucional ha decidido, en diferentes resoluciones, declarar que las disposiciones de convenciones colectivas y otros instrumentos colectivos, vigentes en el sector público respecto de los empleados con régimen privado, son inconstitucionales, lo que ha llevado a un destacado jurista a considerar que tenemos un tribunal constitucional resolviendo tribunal de conciencia respecto de las cláusulas de una convención colectiva. 45 Este caso presenta características interesantes toda vez, que la petición de esa inconstitucionalidad fue planteada por el Defensor de los Habitantes, quién consideró que se extralimitaron en los beneficios económicos que otorgaron en perjuicio de todos los habitantes.46 Desde un punto de vista estrictamente laboral, al ser el resultado de la negociación lo que ambas partes aceptan, puede parecer extraño decir que hay exageración, o que se otorgó un privilegio. Sin embargo, si se analiza la génesis de esa determinada convención, puede apreciarse fácilmente que no hubo una negociación verdadera, toda vez que por razones políticas, o en determinado momento por la falta de un jerarca fuerte, que defendiera los intereses institucionales, se generaron convenciones colectivas obviamente muy favorables a los trabajadores en la que obtuvieron beneficios que podría considerarse, superaban a lo que la realidad nacional podría ofrecer. Esta situación es sumamente delicada para Costa Rica, pues la misión de asistencia técnica de la Organización Internacional del Trabajo, que visitó el país, del 3 al 7 de setiembre del 2001, calificó el estado de la negociación colectiva en el Sector Público costarricense, como “ precario”.
Ahora bien, este tema que puede ser uno de los más delicados para el país, en relación con la OIT, ¿lo será para los fines del CAFTA?. Pues, para que un asunto pueda ser motivo de controversia dentro del Tratado, debe tener relación con el comercio. Precisamente, pareciera bastante complicado poder establecer que existe una vinculación directa entre el estado de la negociación colectiva en el Sector Público en Costa Rica y el comercio internacional.

6. UNA MATERIA POTENCIALMENTE CONFLICTIVA: EL SOLIDARISMO.47

Es probable que en los últimos 20 años de las relaciones laborales en Costa Rica, el tema más importante y polémico sea el Solidarismo. Este tema ha originado reformas legislativas importantes, presión sindical, presión internacional, pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical y de la Comisión de Expertos de la OIT, Misiones de Contacto Directo, y abundante literatura, tanto nacional como internacional. Por lo tanto, al hacer una valoración del grado de cumplimiento de los derechos fundamentales de los trabajadores en Costa Rica, este tema merece una parte especial, independientemente de cual sea su situación actual, porque al resultar tan polémico y de tanta presencia en la realidad costarricense, seguramente, tarde o temprano, dará origen a cuestionamientos que podrían ser tramitados por los mecanismos de solución de controversias del CAFTA.
Podríamos afirmar que el solidarismo en sí, no es algo negativo para los trabajadores, como usualmente afirman sectores del movimiento sindical. Esquemáticamente es un sistema mediante el cual empleadores y trabajadores hacen un aporte económico mensualmente a una asociación (especie de mutualismo). El aporte del empleador que queda depositado a nombre de cada trabajador en la Asociación Solidarista para eventualmente pagar en el futuro, el auxilio de cesantía que el empleador tenga que cancelarle al trabajador.
Con independencia de si la causa de terminación del contrato de trabajo es una renuncia voluntaria, un despido justificado o injustificado o cualquier otra de las causales de terminación de la relación laboral, aún en todos esos supuestos, ese monto ahorrado por el empleador a favor de sus trabajadores, lo reciben estos, como parte del auxilio de cesantía que les pudiere corresponder.
Si la relación termina por causas imputables sólo al patrono, éste deberá completar cualquier monto que de conformidad con la ley deba pagar. Así las cosas, puede preguntarse en dónde está la incidencia en las relaciones laborales colectivas que tanto se denuncia. La cuestión tiene una explicación: en un determinado momento, se produjo una jurisprudencia de los tribunales laborales que dijeron que estando vigente en un determinado centro de producción, un convenio colectivo de trabajo, el empleador no tenía la obligación de negociar ningún otro, mientras ese convenio estuviera vigente (Teoría de la paz laboral absoluta). Esto bastó, para que entonces, los empleadores, con la intención no confesada, de no tener como interlocutor en sus negociaciones colectivas al sindicato, recurrieran a una figura que prevé el ordenamiento jurídico costarricense que se llama el “arreglo directo”, en el que el titular de la negociación colectiva no es un sindicado sino una coalición de trabajadores, representada por lo que la ley llama un Comité Permanente. Así, celebraban con dicha coalición un arreglo directo, que es un instrumento colectivo, sin participación sindical alguna, aunque en la práctica tiene un contenido similar al de una convención colectiva. Ante esta situación, si el sindicato intentaba negociar colectivamente con el empleador o recurría a los procedimientos previos de la huelga, el empleador alegaría que ya estaba vinculado con un arreglo directo colectivo, por lo que no negociaba con el sindicato sin que se le pudiera obligar a hacerlo. Esta fórmula favoreció que se propiciara el siguiente esquema: se funda una empresa, luego, dentro del período de prueba de los trabajadores (3 meses), éstos se organizan en una asociación solidarista, con el apoyo económico y de todo tipo de la empresa; y fundan un comité permanente con el cual el empleador negocia colectivamente. A partir de este momento, lo que era una forma de organización mutualista sin mayor pretensión de incidir en las relaciones colectivas laborales, se convierte en un esquema evidentemente antisindical, porque va a cerrarle la puerta al sindicato como el representante de los trabajadores en la empresa. Aparte de lo anterior, las asociaciones solidaristas, al manejar los recursos que mensualmente ahorran los trabajadores que pueden llegar a ser de un 3 a un 5% de la planilla y el aporte patronal, usualmente alrededor del 5% de esa misma planilla, manejan recursos cada día más importantes y cuantiosos que le permite actuar de diferentes maneras, como una institución que facilita bienes de consumo barato al trabajador, el crédito personal, especialmente para vivienda; la adquisición de acciones de la propia empleadora, y aún en casos constituir sus propias empresas para darle servicio al empleador, lo que en la práctica tiene dos efectos: a) el trabajador obtiene ingresos, adicionales a su salario, proveniente de los rendimientos de esos recursos ( en algunos casos pueden ser el equivalente a 5 sueldos); b) como consecuencia de lo anterior, disminuye la conflictivilidad laboral; y c) se fortalece la visión de que el solidarismo colabora en la paz social, la armonía obrero-patronal, frente a la conflictivilidad que provoca el sindicato.
Cuando en l984 la Asamblea Legislativa conoció de la Ley de Asociaciones Solidaristas, ésta fue consultada a la OIT, quien hizo la observación que en la forma que funcionaba hasta ese momento histórico el esquema solidarista, en que la administración era bipartita y paritaria de la empresa y de los trabajadores, era contraria al espíritu de la OIT. Por lo tanto, en la ley solidarista, se eliminó la posibilidad de que el empresario o su representante tuviera voz y voto en la asociación, sino sólo voz, si el respectivo órgano social lo consideraba pertinente. Posteriormente, el tema ha sido conocido por los órganos de control de la OIT, y por el Comité de Libertad Sindical, especialmente, en los casos 1304 y 1483, en donde, luego de una misión de contactos directos, la OIT llegó a la conclusión, en el seno del Comité de Libertad Sindical, que la Asociación Solidarista no era una asociación auténtica de trabajadores, en los términos que la define el Convenio 87 .
En necesario recalcar que la Asociación Solidarista como tal, nunca ha tenido titularidad laboral para negociar colectivamente en Costa Rica. Sin embargo, a raíz de todos los cuestionamientos que se han hecho , en la Ley de Protección al Trabajador, del 2000, que sin duda , es una de las leyes más importantes de los últimos 10 años, se modificó la Ley Solidarista y el Código de Trabajo para dejar claramente establecida la prohibición para las Asociaciones Solidaristas, de negociar colectivamente. También se estableció, para hacer más difícil cualquier maniobra del empleador, que la empresa en que el sindicato tuviera el 60% de los trabajadores afiliados, éste era el único titular para cualquier tipo de negociación colectiva. Además, en esta Ley de Protección al Trabajador, los sindicatos obtuvieron algo por lo que habían luchado mucho. En esta ley, parte del auxilio de cesantía se reconoció como un derecho del trabajador como ocurre en la Asociación Solidarista, porque el patrono tiene que depositarlo mensualmente en una administradora de fondos laborales, y los sindicatos lograron que entre las muchas posibilidades que ahora la ley otorga para el manejo del auxilio de cesantía, también pudieran estar ellos.
Con todo, el movimiento solidarista goza de gran prestigio en Costa Rica, tiene el apoyo de diversos partidos políticos, de la prensa nacional, de la iglesia católica, porque se percibe como una expresión de la doctrina social cristiana y por supuesto de los empleadores.
Entre sus fines está la armonía obrero –patronal. Por lo tanto, este es un aspecto que publicitariamente se explota con mucha frecuencia al considerar a los sindicatos como algo negativo para la empresa, que busca el conflicto y el beneficio del dirigente; mientras tanto, la Asociación Solidarista, es un elemento de colaboración y de esfuerzo mutuo, en beneficio de la armonía en el centro de trabajo.

SECCIÓN III

Las normas pueden ser perfectas, pero si no se aplican, si no son eficaces , pierde todo sentido la regulación que hacen. Por ello, resulta fundamental al hacer una valoración de las obligaciones del país en relación con el CAFTA, verificar el sistema institucional que tiene el país en dos aspectos: específicamente, la inspección del trabajo y la justicia laboral.

7. LA INSPECCIÓN DE TRABAJO.

a.) Algunos índices.

1’. Número de inspectores por Traba-jadores asegurados. 48

Datos emanados de diferentes fuentes, nos dan un panorama de la efectividad que podemos esperar de la Inspección de Trabajo. En 2002, la Dirección Nacional de la Inspección de Trabajo tenía 93 inspectores, para cubrir las 6 regiones del país. Si se analiza la relación entre el número de trabajadores asalariados, que aparecen como cotizantes ante la Caja Costarricense de Seguro Social, con el número de inspectores resulta, que por cada inspector de trabajo existían 8797 trabajadores.

2’. Periodicidad teórica de las inspecciones.
Si se toma en cuenta el número de empleadores que aparecen también reportados en la Caja Costarricense de Seguro Social, y la cantidad de inspectores, tenemos que prácticamente tomaría poco más de 6 años, para visitar al menos una vez todos los centros de trabajo registrados.49 Otros datos nos indican que si dividimos el número de empleadores registrados entre las visitas de inspección realizadas, el porcentaje de empleadores inspeccionados sería del 8.8%.
El promedio mensual de inspecciones por cada inspector a nivel nacional, en el período de 1999 a junio del 2003, es de 14.9%. Esto quiere decir que cada inspector realiza en promedio cerca de 15 inspecciones por mes. Este ha sido el promedio usual en los últimos años, así, 1999 , 13.6%, 2000, 14.9%; 2001, 15.4%, 2002, 15.1%, y ,2003, 15.7%. 50
Sin embargo, hay conciencia de las debilidades que puede estar presentando la administración del trabajo, y ha habido esfuerzos, con ayuda internacional, para tratar de solucionar los posibles problemas. Así por ejemplo, desde 1997, en Costa Rica ha estado operando un programa realizado en conjunto con la Organización Internacional del Trabajo, (proyecto MATAE) para modernizar su administración del trabajo.

b.) Pasos significativos para mejorar la capacidad institucional de la inspección.

Se ponen de ejemplo de esas acciones del Ministerio de Trabajo, las siguientes: a) elaboración e implementación de las regulaciones para la organización y funciones de la Inspección de Trabajo; b) la elaboración e implementación de un manual de procedimientos para la inspección de Trabajo; c) la conducción de una amplia valoración de la inspección; d) la clasificación de la jurisprudencia administrativa; e) la validación de una guía de violaciones a las leyes laborales; f) la preparación y distribución de una primera edición de una compilación de normas laborales actuales.51

c.) Lo que está haciendo la Inspección .

En este sentido, el último informe de labores presentado por el Director Nacional e Inspector General de Trabajo, ante el Consejo Consultivo Nacional de la Inspección de Trabajo, el 9 de diciembre del 2003, nos presenta un panorama sobre lo que está haciendo la inspección como parte de un plan de transformación llamado “Hacia un nuevo modelo de Inspección de Trabajo” aprobado en enero del 2003, por la Oficina del Planificación Nacional. El plan comprende autonomía regional para la atención y resolución de casos, mediante un proceso de desconcentración de competencias, de manera que, los asuntos de la Inspección se reciban, tramitan y resuelvan, con agilidad en las diferentes circunscripciones territoriales de las oficinas regionales de la inspección de trabajo. Además, están haciendo una función preventiva educativa, consistente en que aparte de la labor puramente represiva, mediante la detección y denuncia de infracciones, se están realizando acciones tendientes a sensibilizar, informar y coordinar esfuerzos con los empleadores y trabajadores a fin de que mediante acciones concertadas, se disminuya el índice de infracciones laborales en los diferentes sectores. Para esto, se le da participación a los empleadores y trabajadores, en el proceso de formulación de planes, así como control y evaluación del servicio en la Inspección.
Dentro de esa estrategia, los ejes centrales de la transformación, son: la desconcentración o regionalización que se manifiesta en 29 oficinas dispersas en el territorio nacional. La desconcentración de competencias, de tal modo que, ya no es el inspector general, desde la capital, sino la oficinas regionales, quienes dicten las resoluciones de primera instancia, denuncias ante los Tribunales de Trabajo , etc. Mediante la desconcentración de recursos , dotando a cada oficina regional de un asesor legal, y facilitándole a la respectiva oficina, el manejo presupuestario, así como, dotándola de los recursos tecnológicos (equipo de cómputo y de transporte automotriz). Comprende también, la desconcentración virtual y la participación de los interlocutores sociales en el ciclo inspectivo, creando los consejos técnicos consultivos nacionales y regionales, como mecanismos de participación tripartita que permitan a las organizaciones de empleadores y trabajadores, tener un espacio para dialogar en torno a los problemas relacionados con la aplicación de la legislación laboral, y sirvieron de medio para mejorar la dimensión preventiva y educativa de la Inspección de Trabajo.
Un aspecto importante a destacar, consiste en la focalización de la acción inspectiva, ante el volumen de la demanda de servicios de inspección de trabajo y los escasos recursos que dispone el Ministerio de Trabajo para atenderla. Tal focalización se basa en : 1) la definición de indicadores objetivos y científicamente construidos (vulnerabilidad laboral, tasas de infraccionalidad laboral y reincidencia etc,) 2) la orientación de la acción en dos sentidos; por medio de: a) tematización de las visitas inspectivas, esto es, focalizando la intervención a la detección de infracciones laborales previamente determinadas a través de estudios de infraccionabilidad laboral, en los distintos sectores, y b) definición: áreas de intervención prioritarias.
En cuanto a las áreas de intervención, la inspección de los centros de trabajo se realiza de dos maneras; a petición de parte o por iniciativa planificada. Los ejes de acción son , las condiciones laborales, forma de discriminación, la igualdad de remuneración entre hombres y mujeres, abolición del trabajo infantil y protección del trabajador adolescente, la salud ocupacional.
Para la realización de la labor de la Inspección, se han modernizado los métodos de trabajo, a través de diferentes iniciativas como son: la construcción de indicadores de gestión, la mejora de los instrumentos para recoger u ordenar la información, un programa de emulación e incentivos laborales, el funcionamiento de un sistema de información laboral, el funcionamiento del digesto de la inspección y un sistema de capacitación de los funcionarios y de los interlocutores sociales.
Es importante destacar que los inspectores de trabajo están incorporados al régimen de Servicio Civil, lo que significa que son nombrados en base a idoneidad comprobada en concurso público y tienen estabilidad en su puesto, lo que los hace independientes del poder político y por supuesto de las partes sociales.

d. Y lo que le falta por hacer, (según la Comisión de Expertos en Convenios y Recomendaciones).

La Comisión de Expertos, en el informe correspondiente a 2004, en lo que se refiere al Convenio No. 81. Inspección del Trabajo 1947, en relación con la administración e inspección de trabajo, señala las siguientes carencias de la inspección laboral en Costa Rica;
1) Insuficiencia de los recursos humanos. Especialmente se pone énfasis en que todo el tiempo de los inspectores debe ser dedicado a su labor fundamental de inspección, toda vez que por denuncias presentadas por estos se ha puesto en evidencia que aproximadamente un 20% de la jornada de ellos, la dedican a hacer trámites administrativos como lo es; notificar las actas de inspección, por lo tanto no se debe encomendar a los inspectores, funciones que entorpezcan su función principal . 2) Insuficiencia de recursos materiales. Le recuerda al gobierno la obligación de incluir anualmente en el presupuesto, los recursos necesarios. 3) Condiciones de servicio de los inspectores. Se debe dotar a los inspectores de trabajo de los elementos necesarios para que merezcan la consideración de las autoridades públicas y que no se produzcan traslados de ubicación en la prestación de sus labores, que perjudiquen los servicios que ellos prestan.
Muchas de las características que en el punto 8 siguiente señalamos como necesarias para una buena administración de justicia, seguramente también se requieren para una buena administración del trabajo. Sin embargo, tenemos conciencia que política y económicamente no resulta posible hacerlo (por ejemplo darle un porcentaje del presupuesto nacional). Pero otras como las condiciones materiales adecuadas son absolutamente necesarios.
En Costa Rica varias instituciones tienen inspectores que conocen la misma materia: la Caja Costarricense del Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros, el Banco Popular, el inspector verifica que no halla fraude sobre el monto de los salarios por incidencia en las cuotas; o en la determinación de una relación si es laboral o no.
Pareciera necesario unificar esas dependencias de tal manera que los servicios de inspección del trabajo se potencien.

8. LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA.

La solvencia de la Administración de Justicia de un determinado país puede valorarse por su independencia y autonomía que a su vez se manifiesta de diferentes formas. Por ello, previo a analizar los problemas que puede presentar la justicia laboral de un país, es necesario valorar el sistema general de la Administración de Justicia a través de sus diversos componentes.
Tomaremos como base los elementos que para juzgar la independencia judicial en el país utiliza el estudio que sobre la Administración de Justicia hace el análisis “Estado de la Nación “52,para valorar el Poder Judicial costarricense.53

a) La Administración de Justicia en general.

1’. Autonomía financiera.

En Costa Rica, por disposición del artículo 177 de la Constitución Política, en el presupuesto nacional, debe obligatoriamente destinarse una suma no menor de un 6% para la Administración de Justicia. En los últimos años, este monto ha sido mayor, llegando en el último presupuesto a 7.1 % .
Sin embargo, es necesario destacar lo siguiente: según dispone la Constitución, ese 6% es “para la administración de justicia.” Pero en la práctica, por el gran prestigio que tiene el Poder Judicial, se le han encomendado diversas funciones como son; el Ministerio Público, la Defensa Pública y el Organismo de Investigación Judicial, que consumen un 45% del presupuesto del Poder Judicial, por lo que en la práctica no se ha dispuesto el 100% para la Administración de Justicia.

2’. Independencia del Juez.

Aparte de la autonomía financiera, es fundamental la independencia de los jueces, por lo que resulta importante establecer, si existe o no una carrera que les permita la estabilidad de tal manera que no deben estar recurriendo al poder político para permanecer en el cargo. El artículo 158 de la Constitución Política señala que los Magistrados (Ministros) de la Corte Suprema de Justicia, se nombran por períodos de 8 años y que se consideraran automáticamente reelectos, salvo que, dos terceras partes de los Diputados de la Asamblea Legislativa, voten en su contra. La elección de Magistrados a la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, actualmente requiere de 38 votos, o sea 2/3 partes del total de los Diputados de la Asamblea Legislativa. Desde el año 1949, en que fue promulgada la actual Constitución, no se ha producido ningún caso de no reelección de un Magistrado. Se ha establecido recientemente un sistema de selección, que se hace mediante concurso público, en el que se otorga puntaje a diferentes componentes como es; los estudios de posgrado, las publicaciones, la docencia. Además los postulantes deben contestar un extenso cuestionario que refleja su forma de pensar. De este concurso se elabora una terna que es la que finalmente es sometida al plenario legislativo. En cuanto a los demás jueces, existe un Estatuto de Carrera Judicial, mediante el cual los nombramientos de todos los administradores de justicia, desde el juez 1 hasta el juez de casación, se realiza mediante concurso públicamente anunciado y administrado por un Consejo de la Judicatura.

3’. Existencia de instrumentos de control y mecanismos disciplinarios.

Actualmente, existe la Defensoría del Usuario. También se cuenta con el Tribunal de la Inspección Judicial, que es el encargado de recibir y tramitar todas las denuncias contra los jueces de la República y demás funcionarios del Poder Judicial, a excepción de los Magistrados, cuyas causas disciplinarias se tramitan en el seno de la Corte Suprema de Justicia.

4’. Cobertura territorial.

La cobertura de los tribunales es nacional, por lo que todo habitante de la República, independientemente de que sea un nacional o un extranjero, aún un indocumentado, tiene acceso a los tribunales.

5’. El acceso a la Justicia.

En Costa Rica, según mandato del artículo 10 del Código de Trabajo, quedan exentos de impuestos de papel sellado y timbres, todos los actos jurídicos, solicitudes y actuaciones de cualquier especie que se tramiten ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ante los funcionarios que actúan en su representación y ante los tribunales de trabajo, así como para las legalizaciones que los trabajadores tuvieran que hacer ante los tribunales, en juicios de sucesión e insolvencia, concurso o quiebra. Además, no hay que afianzar costas ( artículo 494 del Código de Trabajo) y no se requiere de asistente letrado, según disponen los artículos 447, 463 y 480; toda vez que puede interponer la demanda verbalmente ante el Tribunal, o llevarla por escrito y presentarla personalmente, así mismo, caso en el cual si la parte contraria es condenada al pago de costas, las que le corresponderán al abogado las percibirá directamente el trabajador.

6’. El debido proceso legal.

La Ley General de la Administración Pública establece en el artículo 129, como requisito previo de todo acto administrativo el cumplimento de todos los trámites sustanciales, previsto al efecto; y los artículos 166, 168 y 169 ibiden, sancionan, con nulidad, la falta de esos elementos constitutivos y en caso de duda, sobre la existencia o calificación del vicio, deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto. La jurisprudencia de los más altos tribunales del país, la Sala Constitucional54 y Sala Segunda,55 tienen elaborada una amplísima doctrina jurisprudencial sobre el debido proceso. Los artículos 41 y 39 de la Constitución Política y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos lo consagran como derecho fundamental de toda persona. El debido proceso comprende, según esa elaboración jurisprudencial, el derecho a ser notificado del carácter y los fines del procedimiento, el de ser oído, el de preparar y ejercer la defensa, el del producir las pruebas de descargo, el de acceso a la información del expediente, el derecho a una resolución justa y fundamentada, el de ser notificado de ésta, y el de recurrir el acto. De ello se derivan a su vez, principios tales como; el de intimación, el de imputación, los de amplitud, de legitimidad, de inmediación y de valuación razonable de la prueba y los de fundamentación, congruencia y eficacia del acto final.

b) Un problema agobiante: La mora judicial.

La Administración de Justicia, en Costa Rica enfrenta un problema, la alta litigiosidad. Probablemente, por que al ciudadano le merece mucha confianza la administración de justicia, recurre con mucha frecuencia a ella. También porque no existe todavía una cultura arraigada para acceder a mecanismos de resolución alterna de conflictos. Según las últimas estadísticas judiciales, en el año 2003, hubo un ingreso de casos de 1.087.611. Si se toma esa misma estadística, eliminando las causas que tienen como objeto, accidentes de tránsito y cuestiones de esa naturaleza, el número neto de casos que se presentaron en el país fue de 502.238, en una población, que según el último censo, es de aproximadamente cuatro millones de habitantes.
Para enfrentar este problema, se ha recurrido a los programas de modernización de la administración de la justicia, a los que haré referencia en el punto siguiente. Además, se han puesto en práctica programas de combate del retraso judicial, que incluyen medidas tales como; jornadas vespertinas y equipos de jueces dedicados a resolver los asuntos más antiguos.

c) Los esfuerzos para la modernización de la Administración de Justicia.

El Poder Judicial de Costa Rica, desde hace muchos años realiza realmente un esfuerzo importante para la modernización de la Administración de Justicia. Desde esa perspectiva ha contraído dos empréstitos con el Banco Interamericano de Desarrollo. El primero, tuvo como eje los siguientes aspectos: consolidar un sistema moderno de administración del Poder Judicial, mejorar la gestión de los despachos y el servicio público de justicia, facilitar el acceso y uso de la información referente a la jurisprudencia, doctrina y legislación vigente, y capacitar a los distintos agentes que participan en la administración de justicia. El segundo, que recientemente se ha concretado, prevé los siguientes componentes: 1) Fortalecimiento institucional para la prevención del delito, 2) Establecimiento de la Defensa Pública, 3) Fortalecimiento del Ministerio Público; 4) Eficiencia judicial en la resolución de conflictos, que incluye gestión de despachos, apoyo a la reforma procesal, política de desjudicialización, formación y práctica del ejercicio de la profesión legal, 5) Mejoramiento de la capacidad de gerencia del Poder Judicial que incluye; la reforma de la estructura de toma de decisiones, la reorganización del sistema gerencial del Poder Judicial, la institucionalización de políticas de género.56
Relacionado con la eficiencia de la administración de justicia, para que ésta sea pronta y cumplida, fundamento del régimen de derecho, el cambio tecnológico resulta de la mayor importancia. Así se ha establecido el expediente electrónico, igualmente el código de barras, que permite un manejo moderno de los expedientes, el número único. Se está tramitando ante la Asamblea Legislativa un proyecto de ley para lograr que se pueda utilizar la firma electrónica. Existe el sistema de notificación por fax y por e-mail, de tal manera que en la actualidad, para aquellas partes que así lo deseen, pueden ser notificados por el correo electrónico, y así, en el momento que el juez de un determinado juicio dicta la sentencia automáticamente notifican a los interesados. Todo esto cumple con diferentes propósitos, con una mejor administración del tribunal, la facilidad para el usuario de poder consultar los expedientes desde su oficina, consecuentemente, no tener que visitar a los tribunales. Asimismo, le facilita a los jueces, el acceso a base de datos de diferentes instituciones, que de otra forma le exigirían formular peticiones formales y esperar una respuesta, que generalmente toma varias semanas. Este último sería el caso de acceso a los registros públicos mercantil para verificar las personerías de las sociedades demandadas, de la propiedad, para efectos de eventuales embargos de bienes, a la Caja Costarricense de Seguro Social, para el estudio de las planillas, y determinar así, cuáles han sido los salarios del trabajador interesado.

9. EL PRINCIPAL PROBLEMA DE LA JUSTICIA LABORAL: LA DURACIÓN DEL PROCESO.

La Justicia del trabajo, aparte de los problemas generales apuntados de todo el aparato judicial tiene problemas específicos. El más grave, es la lentitud de los juicios.57 No obstante, que el artículo 41 de la Constitución Política establece que la justicia tiene que ser “pronta, cumplida y sin denegación.”

a.) La teoría y la realidad.

El proceso laboral en Costa Rica, en lo fundamental, está regulado en el Código de Trabajo del 15 de setiembre de 1943. Desde ese fecha no ha sufrido modificaciones sustanciales. En principio, partiendo de la duración que cada uno de los pasos del proceso debe tener, según el mandato del Código, la duración no debería exceder, en términos ideales, de mes y medio. Sin embargo, recientemente, los tribunales han estimado que esa duración ideal, sería de 6 meses.
No obstante lo expuesto, la realidad nos muestra otra cosa. La mayoría de las causas laborales, tienen una duración mayor. Según las estadísticas judiciales, es más ajustado a la realidad de los hechos hablar de dos años, y, en algunos casos excepcionales ha llegado a durar más de diez años.
b.) Algunos de los problemas. 58

1’. El procedimiento escrito.

No obstante que en su momento, el proceso laboral en Costa Rica, fue el precursor de una serie de cambios para acelerar el desarrollo de un juicio, en la actualidad, tal sistema resulta lento. Varios de los aspectos se señalan como necesarios para que los juicios tengan una menor duración, pero el principal es la modificación del proceso laboral mediante una reforma que comprenda los siguientes aspectos: la oralidad que significa que el proceso se lleve a cabo mediante audiencias orales y públicas; la concentración, el dispositivo, el impulso procesal de oficio, la celeridad, la contradicción, la búsqueda de la verdad, la publicidad, la preclusión, la impugnación y la ejecución fiel. La inmediación o sea, que solo podrá juzgar el Juez que haya estado en las audiencias donde se recibió la prueba o en la vista de un recurso.
La reforma al proceso laboral se inició hace 3 años59. En la actualidad, el proyecto de reforma elaborado por el Magistrado Aguirre, lo estudia la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que lo consultará con los sectores sociales y posteriormente lo conocerá el Pleno de la Corte Suprema de Justicia. Una vez aprobado por ésta se enviará a conocimiento de la Asamblea Legislativa.

2’. El control del rendimiento de los jueces.

Este es un tema muy polémico. Como a cualquier otro trabajador, a un juez , se le puede y se le debe exigir un determinado rendimiento. Sin embargo, por lo delicado de la materia, es muy difícil el establecer sistemas de evaluación, objetivos y aceptables. Por lo general, los jueces son muy reacios a aceptar las verificación de su rendimiento, porque, consideran que estos sistemas evaluativos, podrían interferir con la independencia que debe tener el juez y, por lo tanto, son muy celosos al respecto. El efecto práctico que esa situación produce es una productividad baja.

3’. La especialización de la juris-dicción.

No obstante que en muchos de los circuitos judiciales del país, la justicia laboral la imparten jueces que se dedican sólo a esa materia, todavía quedan despachos de jueces mixtos, que conocen además de lo laboral otros asuntos.
En el caso de los Tribunales Superiores, únicamente los ubicados en la capital se dedican exclusivamente a la materia laboral. En los demás circuitos judiciales del país, esta justicia se imparte por tribunales mixtos.
A parte de la especialidad dicha, es necesario establecer otra por centros de interés: derecho laboral propiamente tal; derecho laboral de la función pública; seguridad social.

4’. La jerarquía impropia.

Esto constituye un problema, probablemente muy particular que enfrenta la justicia laboral costarricense. Por disposición legal en algunos supuestos se convierte en una instancia administrativa, cuya decisión agota esa vía. Lo ideal sería que esta materia, que es propia de un tribunal administrativo, se eliminara a la justicia laboral, pues representa cerca del 50% de los asuntos que conoce.

5’. La inexistencia de procedimientos sumarios para la reinstalación.

En la actualidad, las personas que tienen protección especial contra el despido, (como puede ser, por ejemplo, un dirigente sindical, un afiliado a un sindicato, la mujer embarazada o en período de lactancia, la persona que denuncia acoso sexual, los trabajadores menores adolescentes), si son despedidos, deben recurrir al procedimiento ordinario para gestionar su readmisión. Como indicamos en el punto 9.a) anterior, este juicio suele ser lento. Por lo tanto, es necesario establecer procedimientos sumarísimos de manera tal que el perjudicado con el despido ilegítimo, pueda ser restituido en el goce de sus derechos. En el proyecto de reforma se están incluyendo normas en ese sentido.

6’. Mecanismos para solución de peticiones masivas.

En nuestro sistema legal no existe una institución como el “class action” del Derecho Anglosajón, de tal manera que los trabajadores tienen que presentar individualmente juicios en el que tienen interés muchos de ellos, cuando perfectamente la solución que se diera al caso específico podría aplicársele a todos, toda vez que en Costa Rica no existe la figura de las acciones meramente declarativas con sentencias normativas. En este sentido, en años recientes, ante un conflicto sobre si el gobierno debía hacer un reajuste salarial, producto de una negociación colectiva, se dio una situación que podía afectar a todos los trabajadores del Sector Público (aproximadamente 120 mil ). Si bien, no todos llegaron a presentar un juicio, si lo hicieron cerca de 30 mil, lo que provocó un tremendo atasco en el funcionamiento de los tribunales laborales, con el consecuente perjuicio para todos los demás trabajadores interesados. Situación similar se produjo con los juicios de los trabajadores bananeros contra las compañías que usaban el herbicida “Nemagón”.

10. LA RESOLUCIÓN ALTERNATIVA DE CONFLICTOS.

Ante la lentitud de la justicia laboral resulta del mayor interés conocer lo que se está realizando en el campo de la resolución alternativa de conflictos como mecanismo que ayuda a descongestionar los tribunales.
En octubre de 1993, la Corte Suprema de Justicia creó el programa de Resolución Alternativa de Conflictos (RAC) del Poder Judicial, cuyo objetivo fue “Promover el funcionamiento de medios alternativos de solución de conflictos en Costa Rica, que sustituyan y disminuyan los casos atendidos por el Poder Judicial, y que se ajusten a las necesidades de familia, organizaciones laborales, comunidades, empresas y público en general dentro del marco de la Administración de Justicia”. Posteriormente, mediante el convenio Corte-AID, suscrito en 1994, se establece un subcomponente sobre medios alternativos. En 1995, dentro del plan de modernización de la Administración de Justicia, mediante el contrato de préstamo aprobado por Ley 7496, los métodos de solución alterna de conflictos y el acceso a la justicia, constituyen el segundo componente de dicho programa. En el primero y segundo Congreso Nacional sobre Administración de Justicia se analizó el tema de los medios alternativos para resolución de conflicto, y en 1996, se promulgó el Decreto Ejecutivo 24.946- MP, mediante el cual se declara la promoción y difusión de la Resolución Alternativa de Conflictos (RAC), como tema de interés nacional, lo que lleva posteriormente a la promulgación de la ley de la Resolución Alternativa de Conflictos No. 7727, del 9 de diciembre de 1997.
En el Plan Estratégico del Poder Judicial, 2000-2005, se contempló como área estratégica la simplificación y celeridad de los procesos judiciales, que pretende optimizar los medios alternos de resolución de conflictos, y la desjudicialización de conductas.60
En el 2001, se crea la unidad de Jueces conciliadores, compuesta por cuatro jueces especializados.
En el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, se creó en el año 2000, el Centro de Resolución Alterna de Conflictos Laborales, que tiene como objetivo lograr soluciones integrales a los conflictos laborales, por medio del fortalecimiento de la participación ciudadana y el diálogo social organizado, dirigiendo el proceso de conciliación laboral, hacia mecanismos imparciales y de mayor participación de los usuarios con el fin de disminuir la conflictividad laboral en el país mediante la participación activa por parte de los diferentes actores a través de la conciliación profesional. Cuenta con un equipo de cinco conciliadores debidamente capacitados.
En el año 2000 de setiembre a diciembre , se atendieron 226 conflictos; en el 2001, 2857, y, en el 2002, 1127.
A manera de ejemplo, si tomamos el período enero a agosto del 2002, sobre 451 casos sometidos a conciliación, terminaron conciliados el 73% y sin acuerdo el 27%.61

11. LA CAPACIDAD DE RESPUESTA: LAS REFORMAS EN CURSO.

Un aspecto importante a considerar es cómo la sociedad costarricense reacciona ante situaciones que pueden generar conflictos en el ámbito de las relaciones laborales y que potencialmente podrían generar incumplimientos en el ámbito del CAFTA.
Llama la atención, en el informe de la OIT del 2001,62 que la Misión haya percibido una desconfianza profunda entre las organizaciones de los trabajadores, por una parte, y los empleadores y sus organizaciones, por la otra. Los motivos de esa desconfianza de parte de las organizaciones sindicales, según indica el mencionado estudio, es consecuencia del incumplimiento de acuerdos que se habían alcanzado con el gobierno o con los partidos políticos, en temas vitales para el movimiento sindical, como también algunas decisiones de la Sala Constitucional en materia de negociación colectiva. Se origina también, en el reproche que hacen a los empleadores de prácticas de discriminación antisindical, su gran influencia en el poder político, la promoción de las asociaciones solidaristas, y la falta de voluntad para negociar. Los empleadores, por su parte, critican a los sindicatos sus recurrentes denuncias a nivel internacional, consideran que el movimiento sindical es demasiado reinvindicativo y confrontativo, que se deja llevar por la demagogia y que olvida la situación de las empresas, en un mundo de gran competencia.
Todo lo anterior lleva a la misión referida, a destacar que es imperioso que los sindicatos y los empleadores, a través de sus respectivas organizaciones, constituyan “una cultura de confianza. La desconfianza ha dado lugar a un espíritu de prejuicios, defensivos rígido y poco pragmático, con dosis importantes de hipersensibilidad, excesivo legalismo e inmediatez de intereses, en perjuicio de la eficacia de objetivos más generales y de la capacidad de afrontar grandes retos comunes de progreso......” .
Un mecanismo que hasta el momento ha sido utilizado en la búsqueda de soluciones a los conflictos sociales, es el de las comisiones legislativas mixtas (Diputados y diferentes sectores sociales). Ahora se ha puesto en conocimiento de la Asamblea Legislativa, un proyecto importante de Ley para la creación de un Consejo Económico y Social de Costa Rica, inspirado en la experiencia europea. En la formulación del proyecto de ley se unieron la Unión Costarricense de Cámara y Asociaciones de la Empresa Privada (UCCAEP), la “Confederación de Trabajadores Rerum Novarum” afiliada a la (ORIT-CIOSL), la Confederación de Movimiento de Trabajadores Costarricense, el Consejo Nacional de Cooperativas y el Movimiento Solidarista.
El Consejo Económico- Social ( CES) 63 será una institución permanente de diálogo y concertación social y de asesoría de los poderes Ejecutivo y Legislativo y de las instituciones autónomas ( Artículo 1-2). Deberá rendir dictamen en materias como: el empleo y las nuevas formas de organización en el trabajo, salario e ingreso, formación, orientación y readaptación profesionales, seguridad social, seguridad e higiene del trabajo. También, a requerimiento de las partes en conflicto, podría participar en la facilitación y gestión de solución autónoma de conflictos colectivos de trabajo, y en funciones de conciliación, mediación o arbitraje ( artículo 2).
La composición del Consejo comprenderá los diversos sectores sociales: cooperativistas, solidarista, confederaciones sindicales, y sindicatos no confederados, Magisterio Nacional, Cámaras empresariales, Asociaciones de Desarrollo Comunal, Sector Indígena, Consumidores, Colegios Profesionales y el Consejo Nacional de Rectores.
Otras importantes reformas tienen relación con la administración de justicia, concretamente el proyecto de reforma al Código General del Proceso y la propuesta de Reforma al Proceso Laboral. También se pretende que a los órganos adscritos al Poder Judicial se les dote de un presupuesto independiente, de manera que el seis por ciento que la Constitución asigna a la administración de justicia se use íntegramente en ese propósito.

SECCIÓN IV

12. CONCLUSIONES.

1. Costa Rica tiene un régimen de derecho, plenamente funcional, con instituciones judiciales y administrativas prestigiosas, independientes y autónomas, que garantizan el respeto pleno de los derechos fundamentales internacionalmente reconocidos a los trabajadores.

2. La firma del CAFTA representa para el país, pasar de un sistema de sanciones que estaba previsto en el Sistema Generalizado de Preferencias Arancelarias y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe-(ICC) político y unilateral , a un sistema preestablecido bilateral, donde están indicados los procedimientos y las sanciones. En este aspecto, el país como tal, ganó. Quizás los trabajadores podrían decir que ya no gozaran de la presión que podrían ejercer con la ayuda de sus pares americanos ante el Representante (Departamento) de Comercio de los Estados Unidos, que eventualmente llegarían a paralizar las exportaciones del país. Pero por otro lado, tienen acceso a un mecanismo institucional de solución de controversias y conflictos que pueden implicar sanciones económicas.

3. También es importante destacar con respecto de los derechos de los trabajadores, que si bien no se reconocen nuevos derechos laborales, porque no es la intención del Tratado, sí se está ratificando, una vez más, lo que ya está en tantos Pactos e Instrumentos internacionales; la vigencia de esos derechos fundamentales de los trabajadores.

4. Se presentan problemas en varias áreas: Negociación Colectiva en el Sector Público que es un tema, sin duda, muy delicado para el país. Parte del mismo está en que el enfoque crítico se ha fundamentado básicamente en las observaciones de los órganos de control de la OIT, en el sentido no trata de objetar de que el derecho administrativo puede regular la relación de quienes le prestan sus servicios a instituciones públicas, mediante un régimen estatutario sino el hecho que a través de él quede desvirtuado y resulte inocuo el principio de negociación colectiva que consagra el convenio 98. La posición que parece sostener la Sala Constitucional, basada en el principio de legalidad parece entrar en colisión con la posición de los órganos de control de la OIT. Pero más aún en las decisiones en que ha fundamentado la inconstitucionalidad de una disposición de una convención colectiva en criterios de “proporcionalidad y razonabilidad”. Esta cuestión es evidentemente delicada por que hasta donde tengo conocimientos no ha ocurrido o no es frecuente que se cuestione el derecho de negociación colectivamente en el sector público por vía de constitucionalidad y menos aún que el Tribunal Constitucional entre a valorar la “razonabilidad” o la “proporcionalidad” de una cláusula negociada en una negociación colectiva. Finalmente, recordemos que para que se inicien los procedimientos de solución de controversias del CAFTA, uno de los aspectos que debe ser valorado, es el de la relación que tenga la infracción con el comercio internacional.
Será un tema polémico sin duda, determinar si una violación a los derechos de negociación colectiva de los trabajadores del Sector Público, pueda considerarse una violación de ese tipo.

5. Si bien en materia de derecho de huelga hay un avance notorio en el país, pasando de un sistema que lo reconocía en el papel pero no en la práctica, quedan tareas legislativas: la aclaración de la noción de servicio público; el requisito de apoyo mínimo del sesenta por ciento que se exige; algunas actividades en las que todavía se prohíbe la huelga.

6. La reforma procesal para que se garantice un procedimiento laboral eficiente, y específicamente, crear mecanismos sumarios para restaurar los derechos de quienes gocen de fueros especiales, especialmente en temas que afectan la libertad sindical.
La justicia es lenta, pero, ¿podrá considerarse que el país tiene una pauta de incumplimiento en esta materia de justicia pronta, con los esfuerzos que hace en la reforma judicial y la modernización que ha implicado durante los últimos 10 años la obtención de importantes préstamos del BID, para hacer efectiva esa reforma judicial y cuando se dedican, por disposición constitucional, recursos importantes? Además, con seguridad, un ejercicio comparativo a este respecto del ámbito subregional, mostraría con creces el estado y los avances del país en ese sentido.

7. Una consideración importante a hacer es, determinar qué se entiende por la pauta de “comportamiento reiterado”, porque será la clave para desencadenar el procedimiento sobre controversias que prevé el CAFTA. Una hipótesis que podríamos hacer es, si la reiteración puede venir determinada por la recurrencia con que los organismos de control de la OIT, en una determinada materia, destaque, que Costa Rica, está incumpliendo una obligación que tiene, en la aplicación de los convenios fundamentales. La fuerza moral, científica y de seriedad, que podría tener una mención de sus órganos de control, en una materia específica, dirigiendo observaciones al gobierno de Costa Rica, sobre inconformidad de la legislación o sobre problemas de aplicación de los convenios ratificados, pareciera que podría constituir una prueba irrefutable, o una prueba muy seria, de que se tiene un patrón de conducta contrario a las obligaciones contraídas en el CAFTA. Sin embargo, esto no deja de ser una simple hipótesis, porque no está así previsto, y por lo tanto, se le podría considerar solamente un elemento más a tomar en cuenta a la hora de hacer una valoración de este tipo de incumplimiento.

8. Una consideración adicional o más bien una pregunta final. La Sala Constitucional en Costa Rica tiene un gran prestigio ganado merecidamente por su valentía, sapiencia, objetividad. Es uno de los bastiones del sistema jurídico costarricense y componente básico de su sistema democrático. ¿Cómo se resolverían en el futuro cuestiones como la de la negociación colectiva en el sector público en que ese Tribunal Constitucional tiene concepción diferente que los órganos de control de OIT? ¿Darían margen esas discrepancias a los mecanismos de solución de controversias del CAFTA? Pareciera más bien a nivel nacional tendrá que buscarse una solución a través del diálogo social y la concertación.

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NOTAS

* (Magistrado (Ministro) de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Catedrático de Derecho del Trabajo de la Universidad de Costa Rica, ex decano de la Facultad de Derecho de esa Universidad.

1 En sentido similar se manifiesta Kimberly Elliot (2004)

2 Véase al respecto la Ley de Comercio Exterior de 1974, título quinto “Sistema generalizado de preferencias arancelarias; Ley de recuperación económica de los países de la Cuenca del Caribe, título 11. Iniciativa para la Cuenca del Caribe, entre otros. Sin embargo, igualmente es cierto, que ese país aunque por razones comprensibles no ha ratificado los principales convenios de la OIT.

3 Las características de la justicia constitucional en Costa Rica son las siguientes: es una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia; tiene un sistema concentrado, sólo ella tiene la potestad para interpretar la constitución, y debe resolver las consultas de inconstitucionalidad que le sometan cualquier tribunal inferior. Sus decisiones tienen validez “erga-omnes” salvo para ella.

4 Ver la sentencia 1739-1992.

5 Véase sentencia No. 2000-07484.

6 Véase sentencia 2313-95.

7 Segundo informe Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá. 2003, pag. 299)

8 Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (Bogotá, Mayo de 1942); Declaración Universal de los Derechos Humanos ( París, Diciembre de 1948); Protocolo adicional a las Convención Americana sobre Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. “Protocolo de San Salvador ” 1988. , El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ( New York, Diciembre 1966), ratificado mediante ley , 4229 del 11 de diciembre de 1968. Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales , ratificado por Ley 4229, del 11 de diciembre de 1968. La Convención Americana sobre los Derechos Humanos, (Pacto de San José), ratificada por ley 4534, del 23 de febrero de 1970. La convención sobre los derechos del niño, ratificada por ley 7148, del 18 de julio de l990. Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, ratificada por la ley 3844, del 5 de enero de 1967. Convenio 87, sobre la libertad sindical y la Protección del Derecho de Sindicación, 1942. Convenio 98 sobre el Derecho de Sindicación y Negociación colectiva, 1949. Convenio 100, sobre Igualdad de Remuneración, 1951. Convenio 111, sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1955. Convenio 29, sobre la abolición del trabajo forzoso. Convenio 138, sobre la edad mínima. Convenio 182, sobre las peores formas de trabajo infantil.

9 Véase Villasmil Prieto, Humberto, 2003. pág.

10 Sobre los alcances de esa Ley véase, van der Laat, Bernardo; Godínez, Alexander. La Libertad Sindicial – 1998.

11 Los fallos son los siguientes: 787 del 2000; 983 del 2000; 226 del 2001; 412 del 2001; 668 del 2001; 697 del 2001; 536 del 2002; 389 del 2003; 443 del 2003; 495 del 2003 y 629 del 2003.

12 (Sala Constitucional voto No. 2298).

13 (Sala Constitucional voto 0521-95).

14 ( Sala Constitucional voto 1036-94).

15 ( Sala Constitucional voto 2261).

16 ( Sala Constitucional voto 3580-93).

17 ( Sala Constitucional voto 3580-93).

18 ( Sala Constitucional voto 2648-93).

19 ( Sala Constitucional voto 6070-93).

20 (Sala Constitucional voto 2309-91).

21 (Sala Constitucional voto 3579-93).

22 (Sala Constitucional voto 4419-95).

23 (Sala Constitucional voto 4496-93).

24 (Sala Constitucional voto 6629-93)

25 (Sala Constitucional voto 3434-92).

26 (Sala Constitucional voto 837-91).

27 ( Sala Segunda sentencia 133-82).

28 (Sala Constitucional voto 7189).

29 ( Sala Segunda sentencia 177-2001).

30 ( Sala Segunda sentencia 299-93).

31 Como el 1147 de 1990, el 6842 del 1999 , el 2707 de 1999, de la Sala Constitucional

32 El voto No. 2971

33 Votos 5261-95 , 673-00, 2571-00

34 Como la 3003 de 1992, 1867, 295, 6240 de 1993 y los votos 2253-96 , 947-97 , el 241-98, el 4489-99, el 1075-00, el 11530-00, el 10445-01, el 2623-02.

35 ( voto 138-93; 616-99; 7660-99)

36 (voto 363-99.)

37 Entre estos casos podemos identificar materias como las siguientes: decomiso de literatura sindical; celebración del 1° de mayo; exigencia de requisitos excesivos para inscribir un sindicato; obstaculizar su constitución; derecho de reunión en el lugar de trabajo sin necesidad de autorización previa y sin control de las autoridades públicas; habilitación de un local para el sindicato en el lugar de trabajo; deber del empleador de rebajar las cuotas sindicales; permisos sindicales para asambleas y reuniones de junta directiva; libertad de acceso a los dirigentes sindicales al centro de trabajo; detención de dirigentes sindicales; libre elección de los representantes de trabajadores; protección contra actos de injerencia del empleador; intervención del empleador en la constitución de la junta directiva del sindicato; protección contra prácticas antisindicales; protección contra despidos antisindicales; protección de los dirigentes sindicales; obligación de las asociaciones solidaristas de respetar las actividades de los sindicatos; igualdad de trato entre ambos tipos de organizaciones; intervención de la policía en caso de huelgas; sanciones penales por participación en una huelga.

38 (Organización Internacional del Trabajo, “ Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo: un estudio sobre la legislación laboral(Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala y Nicaragua), Ginebra, 2003).

39 ( ver lo dicho en punto 9b5’)

40 ( Decreto No. 2920 del 30 de octubre de 2000)

41 Un sindicato pretendió celebrar una convención colectiva con una entidad pública , sin embargo, dicha institución se negó a negociar , y cuando el asunto fue sometido a los tribunales de trabajo, estos dijeron que no había obligación legal de hacerlo. (van der Laat, Bernardo. 1986, pág. 63).

42 A través del mecanismo de conciliación que permitía en esa época el Código de Trabajo, una coalición de trabajadores, solicita conciliar con su empleador, en un caso concreto , los trabajadores de una institución estatal recurrieron a éste mecanismo, y cuando se adquirió un compromiso de celebrar una convención colectiva, los tribunales dijeron que el Estado no estaba obligado a celebrar convenciones colectivas , pero las que celebraba voluntariamente eran plenamente válidas. (ibiden, pág. 46)

43 A partir del 26 de abril de 1979, se abre un tercer período, entra en vigencia la Ley General de la Administración Pública, cuyo artículo 112, párrafo primero, dispone que el derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores. En base a ésta disposición y la ya referida del artículo 56 del Código de Trabajo, se establece la obligación de celebrar convenciones colectivas sólo para los particulares, la Procuraduría General de la República, emitió un pronunciamiento basado en el principio de legalidad, de que el estado solamente puede hacer aquello que expresamente le esté permitido, por lo que no puede celebrar convenciones colectivas de trabajo. Con base en esa opinión, el Consejo de Gobierno, mediante acuerdo del 26 del 5 de octubre de 1979, emitió una directriz con fuerza vinculante para todos los entes públicos, en las que señaló , el estado y sus instituciones no están obligados a celebrar convenios colectivos con los sindicatos. Y fueron más allá, pues si alguna de las instituciones públicas violaba la disposición, la respectiva convención colectiva que tiene que ser depositada en el Ministerio de Trabajo, no era recibida por este ente. Solamente se permitió que aquellas convenciones colectivas ya vigentes continuaran siéndolo.(ibiden pág. 65)

44 Ante un conflicto suscitado en un Banco Público, el Banco Nacional de Costa Rica, sobre la vigencia o no de una convención colectiva, y siguiendo un procedimiento particular, toda vez que se le dio por ley facultad a la Corte Suprema de Justicia para que actuara como árbitro en ese caso, se estableció la posibilidad de que el estado los entes públicos costarricense, celebraran convenciones colectivas, aunque esa facultad no es irrestricta , pues indicó que al estar sometida a la ley, las convenciones colectivas, podrían dejar sin efecto total o parcialmente, artículos del Estatuto del Servicio Civil y con ese mismo razonamiento de las demás leyes que regulan el funcionamiento de los demás estatutos vigentes para otros poderes del Estado.(ibiden pág. 66).

45 (Bolaños Céspedes, Fernando 2003)

46 (Cuando el gobierno prohibió la celebración de convenciones colectivas, por motivos claramente políticos, acepto que continuaran vigentes muchas que se habían firmado entre sindicatos muy fuertes e instituciones estratégicas como la banca estatal, la refinería de petróleo, los ferrocarriles y los puertos. A esas convenciones se refieren las acciones de constitucionalidad comentadas).

47 Sobre este tema puede verse: van der Laat, Bernardo. “El solidarismo y su influencia en las relaciones laborales en Costa Rica” , materiales de clase, Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica. 1994.van der Laat Echeverría, Bernardo; Godínez Vargas, Alexander. “ International Enciclopedia of Laws, Costa Rica. Kluver Law International 1999, The Hague. Pág. 526. ss

48 Godínez, Alexander, “El Acuerdo de Cooperación Laboral... 2003, pág. 3.

49 Ibid.

50 Informe de Labores del Derecho Nacional, 2003, pág. 10.

51 (Godínez 2002, p. 6).

52 (Proyecto Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible: Noveno Informe 2002; San José, 2003, pág. 301); en igual sentido en el “Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá; 2003, págs. 286 y siguientes.

53 En el mismo sentido; Pérez Guillermo y Walker, Francisco “ Normas Internacionales de Trabajo y Gobernabilidad democrático en América Latina, 2004 , págs. 20 y siguientes.

54 Voto No. 1.739 de las 15 horas del primero de julio de 1962.

55 Voto No. 41 de las 9:50 horas del 19 de febrero de 1999.

56 Corte Suprema de Justicia, Presidencia, Informe de Labores, 2003, págs. 11 y siguientes.

57 Pacheco Salazar, Ovidio “Justicia pronta en el Derecho Laboral,” 2004.

58 van der Laat, Bernardo, “ Algunas consideraciones sobre la lentitud y problemas en los procesos laborales en Costa Rica,” 2003, pág.
53.

59 En efecto en el 2001 se constituyó una comisión integrada por 2 Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Ministro de Trabajo, quienes a su vez integran una subcomisión compuesta por 2 Jueces de Trabajo y un asesor del Ministro: uno de origen sindical y el otro de origen empresarial, quienes preparan un ante proyecto. Este documento a partir de finales del 2003, fue entregado al Magistrado Orlando Aguirre, quien luego ha continuado la labor.

60 Corte Suprema de Justicia, Comisión de Resolución Alterna de Conflictos, 2003.

61 Centro de Resolución Alterna de Conflictos Laborales, 2003, págs. 1 y siguientes.

62 Informe sobre la misión de Asistencia Técnica realizada en Costa Rica del 3 al 7 de setiembre del 2001, págs. 23 y siguientes.

63 Proyecto de Ley de Creación del Consejo Económico Social de Costa Rica.